Audit de la planification des investissements

Table des matières

Résumé

Une planification efficace des investissements est essentielle pour qu’un ministère investisse dans ses priorités les plus importantes et dans les domaines où les risques sont les plus élevés pour atteindre ses objectifs. Grâce à la planification des investissements, les ministères sont censés allouer des ressources aux investissements existants et nouveaux, de manière diligente et rationnelle, afin de soutenir les résultats des programmes et les priorités du gouvernement.

Le plan d’investissement quinquennal actuel d’Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) vise la période de 2019-2020 à 2023-2024 et comprend 560,5 millions de dollars en dépenses prévues pour plusieurs catégories d’investissement : biens immobiliers, gestion de l’information/technologie de l’information (GI/TI), biens d’équipement scientifique et services acquis.

L’audit de la planification des investissements a été inclus dans le Plan d’audit et d’évaluation intégré 2019-2020 du Bureau de la vérification et de l’évaluation en raison de la grande importance et de la complexité des investissements d’AAC et du risque de ne pas investir dans les priorités ministérielles.

L’objectif de l’audit était de déterminer si un cadre de contrôle de la gestion adéquat était en place et fonctionnait comme prévu pour soutenir la planification des investissements.

L’audit a permis de déterminer si des structures de gouvernance étaient en place pour soutenir l’intégration horizontale et la planification des investissements stratégiques d’AAC. L’audit a également permis de déterminer si des orientations et des processus adéquats avaient été établis pour soutenir l’élaboration des plans d’investissement d’AAC, conformément à la Politique sur la planification et la gestion des investissements du Conseil du Trésor. En outre, l’audit a permis d’évaluer s’il existait une surveillance et des rapports adéquats pour éclairer les décisions d’investissement.

Dans l’ensemble, l’audit a permis de constater qu’AAC avait mis en place un cadre de planification des investissements adéquat. AAC avait mis en place une structure de gouvernance de base pour la planification des investissements, avec des rôles et des responsabilités appropriés. Des processus de planification et de hiérarchisation des investissements ont été mis en place et font l’objet d’un suivi au sein de catégories d’investissement distinctes. Le Ministère a également établi un cadre du rendement avec des mesures adéquates pour surveiller la mise en œuvre de son plan d’investissement.

Toutefois, le cadre de planification des investissements ne fonctionnait pas comme prévu et sa mise en œuvre pourrait être améliorée au moyen des mesures suivantes :

  • Renforcer la surveillance de la gouvernance de la planification des investissements pour s’assurer qu’il y a une surveillance stratégique et globale de la planification des investissements d’AAC et que celle-ci est à la hauteur de l’importance, des besoins, de la complexité, du risque et de la portée des projets d’investissement.
  • Élaborer une méthode de hiérarchisation pour toutes les catégories d’investissement.
  • Fournir de la surveillance et élaborer de l’orientation sur l’évaluation des coûts du cycle de vie des investissements et prendre en compte les coûts du cycle de vie lors des décisions d’investissement.
  • Prendre en compte les risques les plus importants qui pourraient entraver la réalisation des objectifs ministériels lors de la prise de décisions concernant la planification des investissements.
  • Faire rapport annuellement sur les résultats du cadre du rendement du plan d’investissement à l’organe de gouvernance approprié.

1.0 Introduction

1.1 Contexte du risque et objectif de l’audit

Le plan d’investissement quinquennal actuel d’AAC vise la période de 2019-2020 à 2023-2024 et comprend 560,5 millions de dollars en dépenses prévues pour les catégories d’investissement suivantes : biens immobiliers, GI/TI, biens d’équipement scientifique et services acquis (voir tableau 1).

Tableau 1 : Investissements prévus par AAC pour 2019-2020 à 2023-2024
Catégorie d’investissement Direction générale responsable Dépenses prévues
(en millions de dollars)
Pourcentage
Biens immobiliers Direction générale de la gestion intégrée 172,0 31 
GI/TI Direction générale des systèmes d’information 118,7 21 
Biens d’équipements scientifiques  Direction générale des sciences et de la technologie 65,5 12 
Services acquis Direction générale de la gestion intégrée et Direction générale des systèmes d’information 204,3 36 
Totaux 560,5  100 
Source : Plan d’investissement quinquennal d’AAC de 2019-2020 à 2023-2024

Les trois principales directions générales qui participent au processus de planification des investissements d’AAC sont la Direction générale de la gestion intégrée, la Direction générale des systèmes d’information et la Direction générale des sciences et de la technologie. Ces directions générales planifient et gèrent respectivement les biens immobiliers, les projets de GI/TI et les investissements en équipements scientifiques. La Direction générale de la gestion intégrée est chargée de compiler les priorités d’investissement d’AAC dans le plan d’investissement quinquennal d’AAC, de préparer les mises à jour annuelles et de les soumettre au Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT).

L’audit de la planification des investissements a été inclus dans le Plan d’audit et d’évaluation intégré 2019-2020 du Bureau de la vérification et de l’évaluation en raison de la grande importance et de la complexité des investissements d’AAC et du risque de ne pas investir dans les priorités ministérielles.

L’objectif de l’audit était de déterminer si un cadre de contrôle de la gestion adéquat était en place et fonctionnait comme prévu pour soutenir la planification des investissements.

La portée de l’audit comprenait les principales activités qui ont soutenu le processus de planification des investissements ministériels. L’audit portait principalement sur les catégories d’investissement à haut risque et complexes suivantes : les biens immobiliers, la GI/TI et les biens d’équipement scientifique. L’audit n’a pas porté sur les services acquis, car ils représentaient des dépenses opérationnelles.

L’audit était axé sur les secteurs suivants :

  • Gouvernance : Si des structures de gouvernance ont été établies avec des rôles et des responsabilités appropriés pour soutenir l’intégration horizontale et la planification des investissements stratégiques d’AAC.
  • Orientations et processus : Si des orientations et des processus adéquats ont été établis pour soutenir l’élaboration des plans d’investissement d’AAC et la conformité à la politique du Conseil du Trésor sur la planification et la gestion des investissements.
  • Surveillance et établissements de rapports : S’il existait une surveillance et des rapports adéquats pour évaluer la mise en œuvre des plans d’investissement ministériels et si des rapports de rendement ont été fournis pour orienter les décisions d’investissement de la haute direction.
  • Pandémie de la COVID-19 : Les répercussions de la pandémie de la COVID-19 sur le processus de planification des investissements ont été évaluées dans le cadre de l’examen des domaines de la gouvernance, des orientations, des processus, de la surveillance et de l’établissement de rapports.

L’équipe d’audit a recueilli des preuves par diverses méthodes : elle a mené des entretiens avec la direction et les employés d’AAC, a analysé la documentation et les données relatives à la planification des investissements et a examiné un échantillon d’investissements.

L’annexe A, intitulée « À propos de l’audit »,donne des précisions sur l’objectif, la portée, les critères et l’approche de l’audit.

1.2 Aperçu de la planification des investissements

Une planification efficace des investissements est essentielle pour qu’un ministère investisse dans ses priorités les plus élevées, tout en tenant compte de manière appropriée des domaines présentant le plus grand risque d’entraver la réalisation des objectifs ministériels. Grâce à une planification efficace des investissements, les ministères fédéraux sont censés affecter des ressources aux investissements existants et nouveaux, de manière diligente et rationnelle, afin de soutenir les résultats des programmes et les priorités du gouvernement.

La Politique sur la planification et la gestion des investissements du Conseil du Trésor (la Politique) régit la planification des investissements. L’objectif de cette politique est de faire en sorte que le gouvernement du Canada a les actifs et les services nécessaires en place pour appuyer la prestation de programmes aux Canadiens. Cette politique exige que les ministères disposent d’une gouvernance, de processus, de systèmes et de contrôles efficaces pour la planification et la gestion des investissements. Elle exige également que les ministères et organismes fédéraux soumettent un plan d’investissement quinquennal au SCT au moins tous les trois ans, et qu’ils fournissent chaque année une liste actualisée des projets et programmes prévus entre les présentations du plan d’investissement quinquennal.

Le Comité de gestion du Ministère a approuvé l’actuel plan d’investissement quinquennal d’AAC 2019-2024 le 15 avril 2019. Dans le cadre de la présentation du plan d’investissement quinquennal au SCT, AAC a inclus une évaluation de la capacité organisationnelle de gestion de projet. AAC a obtenu une cote de classe de capacité de niveau 3 dans le cadre de cette auto-évaluation, ce qui donne au Ministère un seuil d’autorisation de projet de 10 millions de dollars sans avoir à obtenir une approbation de projet distincte du SCT.

2.0 Observations

Les sections suivantes présentent les observations de l’audit organisées selon les trois principaux domaines d’intérêt de l’audit : gouvernance, orientations et processus, et surveillance et établissement de rapports.

Les améliorations recommandées sont formulées à la suite des observations. Pour chaque recommandation, la direction a fourni une réponse comprenant ce qui suit :

  • un plan d’action pour donner suite à chacune des recommandations
  • un responsable de la mise en œuvre du plan d’action;
  • une date cible pour la fin de la mise en place du plan d’action.

2.1 Gouvernance

La Politique précise que la gouvernance et la surveillance doivent être efficaces pour la planification des investissements et la gouvernance des projets. Des organes de gouvernance efficaces sont essentiels pour superviser, diriger et surveiller les investissements d’un ministère. Les organes de gouvernance devraient avoir des rôles et des responsabilités appropriés et consignés par écrit pour soutenir leur fonction de surveillance. Les organes de gouvernance devraient assurer une surveillance stratégique et globale afin de garantir que les investissements soutiennent la réalisation des priorités et des objectifs ministériels. La Politique exige que la gouvernance soit proportionnelle à l’importance, aux besoins, à la complexité, au risque et à la portée des projets.

2.1.1 Structure de gouvernance et surveillance

Critères d’audit : L’audit visait à déterminer si des structures de gouvernance avaient été établies avec des rôles et des responsabilités appropriés et si la gouvernance assurait une surveillance efficace pour soutenir l’intégration horizontale et la planification des investissements stratégiques.

Ce que l’audit a permis de constater : L’audit a permis de constater que le Ministère avait mis en place une structure de gouvernance pour la planification des investissements par l’entremise de deux comités : le Comité de planification des investissements (CPI) et le Comité de gestion du Ministère (CGM). Dans le cadre de l’audit, on a examiné le mandat de ces comités et déterminé que les comités avaient des rôles et des responsabilités appropriés dans la planification des investissements. Toutefois, l’audit permis de constater que les comités de gouvernance ne remplissaient pas correctement leur rôle de surveillance stratégique et globale de la planification des investissements et qu’il fallait apporter des précisions pour garantir que les activités des comités sont proportionnées à l’importance, à la complexité, au risque et à la portée des projets d’investissement, comme l’exige la Politique.

Comité de planification des investissements

Conformément à son mandat, le CPI relève du CGM et est coprésidé par le dirigeant principal des finances et le dirigeant principal de l’information. Il comprend les directeurs généraux de toutes les directions générales, à l’exception de la Direction générale des affaires internationales. Le mandat du CPI est de veiller à ce que les investissements représentent un bon rapport qualité-prix et s’harmonisent avec les priorités stratégiques d’AAC. Les membres sont chargés d’assurer une fonction d’analyse critique à l’échelle du Ministère lors de la discussion des investissements.

Les rôles et responsabilités du CPI sont les suivants :

  • Examiner des investissements recommandés au moins une fois par an et les recommander au CGM, harmoniser les investissements avec l’orientation stratégique du Ministère, sélectionner et hiérarchiser des projets en fonction de la contribution au plan d’investissement et établir des mesures de rendement du plan d’investissement.
  • Conseiller le CGM sur les investissements proposés et s’assurer que la combinaison des investissements est conforme au plan stratégique du Ministère.
  • Donner l’assurance au CGM que les investissements représentent un bon rapport qualité-prix.
  • Conseiller le CGM sur les mesures appropriées à prendre en cas d’écarts par rapport au plan d’investissement.
  • Veiller à ce que le risque et la complexité des investissements d’AAC soient conformes à la capacité du Ministère.
  • Assurer l’harmonisation avec les procédures de gestion des projets du Ministère, y compris les décisions relatives aux points de contrôle des projets.

L’équipe d’audit a assisté à certaines réunions du CPI et a examiné les comptes rendus de décisions ainsi que les documents de réunion des 13 réunions du CPI tenues entre avril 2019 et septembre 2020 afin de déterminer si le comité remplissait son mandat.

L’audit a permis de constater que le CPI n’avait pas rempli son mandat, qui était de veiller à ce que les investissements représentent un bon rapport qualité-prix et soient conformes aux priorités stratégiques d’AAC. Bien que le comité se soit réuni régulièrement, les réunions ont surtout porté sur la supervision de projets individuels, y compris l’approbation des points de contrôle des projets. Le Comité ne s’est pas attardé aux autres fonctions essentielles décrites dans son mandat. Par exemple, au cours de la période examinée, le CPI n’a pas discuté du plan d’investissement annuel, y compris du portefeuille d’investissement global et de son harmonisation avec les priorités et les risques du Ministère. L’examen des documents des réunions du CPI a montré la fréquence suivante des points abordés :

  • Points de contrôle des projets – pour approbation : 13/13 (100 %)
  • Rapports sur les portefeuilles d’investissement – pour information/discussion : 7/13 (54 %)
  • Examen du plan d’investissement annuel – à recommander pour approbation par le CGM : 0/1 (0 %)
  • Examen des résultats annuels du cadre de rendement des investissements – pour information : 0/1 (0 %)

En général, le CPI examine et approuve les projets de plus de 400 000 $ et reçoit des rapports mensuels pour les projets d’investissement d’un million de dollars et plus. Par exemple, les rapports de septembre 2020 sur le portefeuille d’investissement visaient 35 projets, dont le budget variait entre environ 1 million et 39 millions de dollars. Il n’y a pas de hiérarchisation supplémentaire pour garantir que le travail du Comité se concentre davantage sur les projets à haut risque ou complexes, tels que les investissements qui ont une incidence sur toutes les directions générales du Ministère.

Comité de gestion du Ministère

Le CGM est présidé par le sous-ministre et est composé de chefs de directions générales et d’autres cadres supérieurs. En tant qu’organe décisionnel pour les investissements, ses rôles et responsabilités comprenaient l’approbation et la surveillance du plan d’investissement du Ministère, conformément à son mandat (avril 2018). L’audit a permis de constater que le CGM ne remplissait pas correctement ce rôle.

Pour le cycle de planification annuel 2020-2021, l’audit a révélé que le CGM n’avait pas officiellement approuvé le plan d’investissement. Les projets du plan d’investissement ont été inclus dans l’approbation du budget du Ministère. L’intégration du plan d’investissement dans le processus budgétaire du Ministère a limité la capacité du CGM à assurer une surveillance stratégique du plan d’investissement d’AAC.

Afin de mieux comprendre le rôle du CGM dans la surveillance de la planification des investissements, l’équipe d’audit a examiné les documents des réunions du CGM relatifs à la planification des investissements des trois années précédentes et a constaté ce qui suit :

  • En 2017-2018 et 2018-2019, le CGM a approuvé le plan d’investissement annuel. Les membres ont été informés des différentes catégories d’investissement, du processus d’approbation, de la provenance des fonds et des projets évalués à plus d’un million de dollars. Une liste des projets proposés a également été fournie dans le cadre du plan d’investissement annuel.
  • En 2019-2020, le CGM a approuvé le plan d’investissement quinquennal 2019-2024 le 15 avril 2019. Les membres ont reçu un aperçu des projets prévus dans le contexte des pressions financières. Une liste des projets proposés a également été fournie dans le cadre du plan d’investissement. Le 7 mai 2019, le CGM a ensuite eu une deuxième discussion sur la hiérarchisation des projets proposés et les affectations budgétaires connexes, à savoir les investissements en capital de 2019-2024.

L’audit a permis de constater que le CGM n’a pas défini clairement les informations dont il a besoin pour assurer une surveillance efficace et stratégique du plan d’investissement du Ministère.

Bien que le CPI et le CGM soient les seuls comités ayant des rôles et responsabilités définis de façon officielle dans le cadre de la planification des investissements du Ministère, certains grands projets d’investissement ont créé des structures de gouvernance supplémentaires ces dernières années, comme les comités directeurs formés de directeurs généraux et de sous-ministres adjoints. Il est possible que ces mesures aient créé un certain chevauchement dans la surveillance de la gouvernance.

L’audit a permis de constater que, bien que le Ministère ait mis en place une structure de gouvernance assortie de rôles et de responsabilités appropriés, les comités ne remplissaient pas correctement leur rôle de surveillance stratégique et globale de la planification des investissements pour appuyer l’intégration horizontale. En outre, les activités des comités de base n’étaient généralement pas proportionnelles à l’importance, aux besoins, à la complexité, au risque et à la portée des projets d’investissement. Par conséquent, le Ministère pourrait ne pas optimiser ses investissements et ses ressources pour s’assurer qu’il investit dans ses plus grandes priorités et s’attaque aux plus grands risques pouvant entraver la réalisation de ses objectifs.

Recommandation 1 : Gouvernance

La sous-ministre adjointe de la Direction générale de la gestion intégrée, en consultation avec la Direction générale des systèmes d’information, la Direction générale des programmes et la Direction générale des sciences et de la technologie, devrait renforcer la surveillance de la gouvernance de la planification des investissements afin de s’assurer qu’il y a une surveillance stratégique et globale de la planification des investissements d’AAC et que celle-ci est proportionnelle à l’importance, aux besoins, à la complexité, au risque et à la portée des projets d’investissement.

Réponse et plan d’action de la direction

Recommandation approuvée.

La Direction générale de la gestion intégrée, en collaboration avec d’autres directions générales, examinera la structure de gouvernance actuelle et mettra en œuvre les changements nécessaires.

Responsable : Sous-ministre adjointe, Direction générale de la gestion intégrée

Date prévue d’achèvement : Juin 2021

2.2 Orientations et processus

Les orientations et processus fournissent aux employés les informations et les ressources qui les aideront à élaborer les plans d’investissement d’AAC conformément à la Politique.

La Politique exige que les ministères et les organismes disposent d’un solide cadre de gestion des investissements pour orienter la planification et l’établissement des priorités en matière de biens et de services, en fonction des coûts du cycle de vie des biens et des services ainsi qu’en fonction des domaines où les risques pouvant entraver l’atteinte des objectifs ministériels sont les plus élevés.

Dans l’ensemble, l’audit a permis de constater que les directions générales avaient mis en œuvre un processus de planification des investissements qui comprenait des orientations sur la manière de hiérarchiser les investissements. Toutefois, il y avait un manque d’orientation et de processus dans des domaines tels que la définition des priorités à l’échelle du Ministère, l’établissement des coûts du cycle de vie et la prise en compte des risques pour le Ministère.

2.2.1 Planification des investissements et établissement des priorités

La Politique exige que les ministères disposent d’un cadre de gestion des investissements solide pour orienter la planification et l’établissement des priorités en matière de biens et de services. Il s’agit notamment de fournir des informations sur le processus de planification et d’approbation à suivre ainsi que définir les critères de hiérarchisation des projets pour orienter la planification des investissements.

Critères d’audit : L’audit visait à déterminer s’il existait un cadre de gestion des investissements solide pour orienter la planification et la hiérarchisation des investissements.

Ce que l’audit a permis de constater : L’audit a permis de constater qu’au niveau des directions générales, des processus de planification et de hiérarchisation des investissements étaient mis en place et faisaient l’objet d’un suivi dans des catégories d’investissement distinctes. Cependant, à l’échelle ministérielle, il n’y avait pas de processus mis en place pour hiérarchiser les investissements dans les trois catégories d’investissement.

Les directions générales ont fourni des orientations et des outils pour la planification des investissements, notamment des lettres d’appel, des instructions connexes et des documents de processus pour fournir des informations sur le processus annuel de planification des investissements.

Au cours du cycle annuel de planification des investissements, la Direction générale de la gestion intégrée et la Direction générale des sciences et de la technologie ont respectivement planifié et hiérarchisé les biens immobiliers et les équipements scientifiques. Pour la GI/TI, toutes les directions générales ont préparé leur liste d’investissements prioritaires en GI/TI, et la Direction générale des systèmes d’information a combiné ses investissements en GI/TI avec ceux d’autres directions générales pour dresser une liste de projets prioritaires en GI/TI pour l’ensemble du Ministère.

Ensuite, la Direction générale de la gestion intégrée a coordonné un exercice de budgétisation des investissements avec les autres directions générales, qui a déterminé l’allocation des fonds en fonction des listes de priorités de chacune des trois catégories d’investissement. La méthode d’allocation des fonds pour chaque direction générale était basée sur les projets de financement en cours, les dépenses historiques par catégorie d’investissement et la disponibilité des fonds d’investissement, après quoi les projets d’investissement approuvés étaient compilés dans un plan d’investissement ministériel combiné.

L’audit a déterminé qu’il n’y avait pas de hiérarchisation à l’échelle du Ministère entre les trois catégories d’investissement avant l’établissement du plan d’investissement du Ministère. L’examen de l’échantillon de 24 investissements a confirmé que les investissements ont été classés par ordre de priorité et évalués en fonction de différentes approches au sein de leur direction générale respective.

Sans un processus de hiérarchisation à l’échelle du Ministère, il y a un risque qu’AAC ne priorise pas les investissements les plus importants pour l’ensemble du Ministère au moyen des processus de hiérarchisation des différentes catégories d’investissement.

Recommandation 2 : Établissement de priorités à l’échelle du Ministère

La sous-ministre adjointe de la Direction générale de la gestion intégrée, en consultation avec la Direction générale des systèmes d’information et la Direction générale des sciences et de la technologie, devrait élaborer un processus pour assurer une hiérarchisation appropriée pour toutes les catégories d’investissement.

Réponse et plan d’action de la direction

Recommandation approuvée.

La Direction générale de la gestion intégrée examinera les catégories de priorité actuelles des projets avec la Direction générale des systèmes d’information et la Direction générale des sciences et de la technologie afin de s’assurer que les processus appropriés sont en place.

Responsable : Sous-ministre adjointe, Direction générale de la gestion intégrée

Date d’achèvement cible : Décembre 2021

2.2.2 Coûts du cycle de vie

La Politique exige que les décisions d’investissement tiennent compte des coûts du cycle de vie des investissements. Les coûts du cycle de vie comprennent non seulement les coûts initiaux de construction, de développement ou d’acquisition, mais aussi tous les autres coûts pertinents (par exemple, les coûts d’infrastructure, de personnel, de fonctionnement et d’entretien) sur la durée de vie utile prévue d’un actif. Une planification minutieuse et une évaluation des coûts du cycle de vie complet sont nécessaires pour garantir que des fonds suffisants sont disponibles pour soutenir les actifs pendant leur durée de vie.

Critères d’audit : L’audit visait à déterminer si le Ministère a pris en compte les coûts du cycle de vie lors de la planification des investissements et du processus décisionnel.

Ce que l’audit a permis de constater : L’audit a permis de constater que les processus de planification des investissements d’AAC ne tenaient pas systématiquement compte des coûts du cycle de vie des investissements prévus et que le Ministère ne disposait pas d’orientations sur la manière d’inclure ces coûts lors de la planification des projets d’investissement.

L’audit a porté sur un échantillon de 24 investissements et a permis de constater que les coûts ont été indiqués dans la proposition jusqu’à ce que le projet soit achevé ou que l’actif soit livré. Cependant, les coûts futurs de fonctionnement et d’entretien n’ont pas toujours été indiqués :

  • Biens immobiliers :
    • 8/10 (80 %) des projets ont mentionné des coûts de fonctionnement et d’entretien futurs (les coûts de fonctionnement et d’entretien futurs n’étaient pas applicables pour deux des douze projets échantillonnés dans cette catégorie).
  • GI-TI :
    • 3/5 (60 %) des projets ont indiqué les futurs coûts de fonctionnement et d’entretien.
  • Biens d’équipements scientifiques :
    • 0/7 (0 %) des demandes ont mentionné les coûts futurs de fonctionnement et d’entretien.

Les entretiens et les documents examinés ont montré que le Ministère n’a pas fourni aux directions générales d’orientations sur l’établissement des coûts des projets, bien que dans certains cas les promoteurs de projets aient obtenu des estimations de tiers pour les coûts des projets.

La plupart des projets de GI/TI échantillonnés (80 %) étaient liés à d’autres projets de GI/TI, mais étaient traités comme des projets distincts. Par exemple, un système de GI/TI échantillonné comportait deux projets distincts et liés, c’est-à-dire un projet pour l’infrastructure initiale de GI/TI et un autre pour une deuxième phase de l’infrastructure de GI/TI. La production de rapports distincts sur des projets interdépendants réduit la transparence, car cette façon de faire ne donne pas un portrait complet des coûts globaux, y compris les coûts du cycle de vie, des projets d’investissement.

Le fait de ne pas prendre en compte l’ensemble des coûts, y compris les coûts du cycle de vie des projets, des actifs et des services, peut entraîner une sous-estimation importante du coût total des investissements et créer d’éventuelles pressions financières.

Recommandation 3 : Coûts du cycle de vie

La sous-ministre adjointe de la Direction générale de la gestion intégrée devrait assurer la surveillance et élaborer des directives sur l’établissement des coûts du cycle de vie des investissements, et veiller à ce que ces coûts soient pris en compte dans les décisions d’investissement.

Réponse et plan d’action de la direction

Recommandation approuvée.

La Direction de la gestion intégrée assurera la surveillance, notamment par la gouvernance de la planification des investissements, en ce qui concerne l’évaluation des coûts du cycle de vie, afin de garantir l’adoption des meilleures pratiques pour assurer l’exactitude et l’exhaustivité des décisions d’investissement.

Responsable : Sous-ministre adjointe, Direction générale de la gestion intégrée

Date d’achèvement cible : Septembre 2021

2.2.3 Domaines présentant les plus grands risques

La Politique exige que les décisions d’investissement tiennent compte des domaines où les risques pouvant entraver la réalisation des objectifs ministériels sont les plus élevés. Tenir compte des risques les plus importants lors des décisions d’investissement permet au Ministère de déterminer les investissements nécessaires pour atténuer ces risques et soutenir la réalisation des objectifs d’AAC.

Critères d’audit : L’audit visait à déterminer si les processus de planification des investissements d’AAC tenaient compte des domaines présentant les plus grands risques pour la réalisation des objectifs ministériels.

Ce que l’audit a permis de constater : L’audit a permis de constater que les processus de planification des investissements d’AAC ne tenaient pas compte des domaines présentant les plus grands risques pour la réalisation des objectifs ministériels.

Les domaines d’AAC présentant les plus grands risques ont été indiqués dans le profil de risque du Ministère. Bien qu’AAC n’ait pas établi de profil de risque pour 2019-2020 ou 2020-2021, l’équipe d’audit a examiné le profil de risque d’AAC de 2018-2019, qui cerne les risques d’entreprise tels que les crises catastrophiques, une perturbation du marché et l’incertitude commerciale, la GI/TI, la sécurité des biens sensibles et l’effectif.

Bien que le plan d’investissement quinquennal 2019-2024 d’AAC indique qu’il s’agit d’un élément clé de la réponse du Ministère à ses risques organisationnels, il ne précise pas comment ces risques sont pris en compte lors de la planification des investissements.

L’audit a permis de constater que les documents de planification des investissements d’AAC pour les biens immobiliers, la GI/TI et le matériel scientifique ne montraient pas comment les domaines présentant les plus grands risques pour l’organisation étaient pris en compte. En outre, les comptes rendus de décisions du CPI et du CGM d’avril 2019 à septembre 2020 n’indiquaient pas que les domaines présentant le plus grand risque avaient fait l’objet de discussions au cours du cycle annuel de planification des investissements. En outre, l’examen de l’échantillon de projets d’investissement n’a pas montré que les principaux risques d’AAC étaient pris en compte.

Bien que la planification annuelle des investissements ne soit pas clairement liée aux risques ministériels, le Ministère a utilisé un processus d’examen de la gestion des risques et des possibilités, qui a tenu compte de plusieurs risques ministériels lors de la planification et de la gestion des investissements. Il s’agissait de six risques et des stratégies de réponse correspondantes, telles que la capacité des ressources humaines et le vieillissement des infrastructures et des actifs. Toutefois, ce processus de gestion des risques ne répondait pas entièrement à l’exigence de la Politique en matière de décisions d’investissement, qui consiste à prendre en compte les domaines présentant le plus grand risque d’entraver la réalisation des objectifs ministériels.

En ne tenant pas compte des domaines qui présentent le plus grand risque d’entraver la réalisation des objectifs ministériels lorsqu’il prend des décisions d’investissement, il se pourrait que le Ministère n’effectue pas d’investissements dans certains de ces domaines pour atténuer les risques ministériels.

Recommandation 4 : Domaines présentant les plus grands risques

La sous-ministre adjointe de la Direction générale de la gestion intégrée, en consultation avec la Direction générale des systèmes d’information et la Direction générale des sciences et de la technologie, devrait élaborer une approche cohérente pour évaluer et prendre en compte les risques pouvant entraver la réalisation des objectifs ministériels lors de la prise de décisions concernant la planification des investissements.

Réponse et plan d’action de la direction

Recommandation approuvée.

La Direction générale de la gestion intégrée travaillera avec la Direction générale des systèmes d’information et la Direction générale des sciences et de la technologie afin d’élaborer une approche cohérente pour prendre en compte les risques pouvant entraver la réalisation des objectifs ministériels dans les décisions de planification des investissements.

Responsable : Sous-ministre adjointe, Direction générale de la gestion intégrée

Date d’achèvement cible : Décembre 2021

2.3 Surveillance et établissement de rapports

La surveillance et l’établissement de rapports comprennent les processus mis en place pour surveiller le rendement des investissements de façon continue et la mesure dans laquelle les résultats du rendement sont fournis pour éclairer la prise de décisions et le prochain cycle de planification.

La Politique exige que les ministères et organismes soumettent chaque année au SCT une liste à jour des projets prévus pour les cinq prochaines années ainsi que leurs critères de hiérarchisation. La Politique exige également que les ministères disposent d’un plan de rendement pour évaluer l’efficacité de la fonction de planification des investissements et pour s’assurer que les décisions sont éclairées par des données précises et opportunes sur le rendement.

L’audit a permis de constater que le Ministère a respecté ses obligations en matière de rapports externes en fournissant des mises à jour annuelles au SCT. En ce qui concerne les rapports internes, le Ministère a élaboré un cadre de rendement comportant des mesures adéquates pour surveiller la mise en œuvre du plan d’investissement d’AAC, mais il n’a pas fait l’objet d’un rapport annuel.

2.3.1 Rapports externes

Critères d’audit : L’audit visait à déterminer si AAC fournissait chaque année au SCT une liste actualisée des projets prévus pour les cinq années à venir.

Ce que l’audit a permis de constater : L’audit a permis de constater que le Ministère avait fourni des mises à jour annuelles au SCT pour 2019-2020 et les années précédentes. En raison de la pandémie de la COVID-19, une mise à jour pour 2020-2021 n’était pas nécessaire.

2.3.2 Rapports internes

Critères d’audit : L’audit visait à déterminer si des mesures de rendement adéquates avaient été établies pour surveiller la mise en œuvre du plan d’investissement du Ministère. L’audit a également permis d’évaluer si des rapports de rendement étaient établis et fournis chaque année pour éclairer la prise de décisions par la haute direction.

Ce que l’audit a permis de constater : L’audit a permis de constater que le Ministère avait élaboré un cadre de rendement comportant des mesures adéquates pour surveiller la mise en œuvre du plan d’investissement d’AAC, mais qu’il n’y avait pas eu de rapports annuels réguliers sur le rendement.

Le plan d’investissement quinquennal 2019-2024 d’AAC prévoyait un cadre de rendement pour surveiller la mise en œuvre du plan d’investissement d’AAC, en particulier pour les investissements égaux ou supérieurs à 1 million de dollars. Ce cadre comprenait des résultats attendus et des mesures adéquates. Par exemple, l’efficacité de la gestion et de la surveillance a été mesurée par le pourcentage de projets achevés dans les délais, conformément au budget et à la portée, avec un objectif de 70 %.

Le plan d’investissement quinquennal 2019-2024 précise qu’un rapport annuel au CPI sur les résultats du cadre de rendement est nécessaire, ainsi qu’une analyse des lacunes pour les améliorations futures. Toutefois, l’audit a révélé que les résultats du cadre de rendement pour le plan d’investissement 2019-2024 d’AAC n’ont pas été compilés et fournis au CPI pour l’exercice 2019-2020.

Pour mieux comprendre, l’équipe d’audit a examiné les rapports sur le cadre de rendement au cours du précédent plan d’investissement quinquennal d’AAC (2016-2021). Un seul rapport de rendement a été produit ces dernières années, qui visait la période de septembre 2016 à août 2018.

Sans rapport annuel sur le rendement, la haute direction risque de ne pas recevoir en temps utile les données sur le rendement des investissements qui lui permettraient de déterminer si AAC atteint ses objectifs de planification et si des améliorations sont nécessaires.

Recommandation 5 : Surveillance et établissement de rapports

La sous-ministre adjointe de la Direction générale de la gestion intégrée, en consultation avec la Direction générale des systèmes d’information et la Direction générale des sciences et de la technologie, devrait s’assurer que les résultats du cadre de rendement du plan d’investissement sont communiqués chaque année à l’organe de gouvernance approprié.

Réponse et plan d’action de la direction

Recommandation approuvée.

Les mises à jour annuelles requises en vertu de la Politique sur la planification et la gestion des investissements du Conseil du Trésor seront préparées et fournies au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et aux comités de gouvernance interne appropriés.

En raison de la rationalisation des processus durant la pandémie de la COVID-19, ce rapport et cette mise à jour n’étaient pas nécessaires en 2020-2021.

Responsable : Sous-ministre adjointe, Direction générale de la gestion intégrée

Date d’achèvement cible : Mars 2022

2.4 Répercussion de la pandémie de la Covid-19 et interventions connexes

L’équipe d’audit a examiné les répercussions de la pandémie de la COVID-19 sur le processus de planification des investissements et les interventions connexes.

L’audit a permis de constater que le cycle de planification des investissements 2020-2021 pour les trois catégories d’investissements a été achevé juste avant que la pandémie touche aux activités du Ministère en mars 2020.

Après mars 2020, les interruptions des achats et autres perturbations de la chaîne d’approvisionnement attribuables à la pandémie ont eu une incidence sur les activités d’investissement dans les biens immobiliers et les équipements scientifiques et sur la capacité à achever certains projets dans les délais. Ces obstacles peuvent entraîner un plus grand nombre de reports de projets au cycle de planification des investissements de l’année suivante. Pour la GI/TI, la pandémie a entraîné certains changements dans les types de projets d’investissement qui étaient initialement prévus pour 2020-2021, la priorité ayant été accordée aux investissements en GI/TI liés à la pandémie, par exemple les projets visant à soutenir les employés travaillant à domicile et à renforcer la connexion réseau à distance d’AAC.

3.0 Conclusion

L’audit a permis de conclure qu’AAC avait mis en place un cadre de planification des investissements adéquat. AAC a mis en place une structure de gouvernance de base pour la planification des investissements, avec des rôles et des responsabilités appropriés. Des processus de planification et de hiérarchisation des investissements ont été mis en place et font l’objet d’un suivi au sein de catégories d’investissement distinctes. Le Ministère a également établi un cadre du rendement avec des mesures adéquates pour surveiller la mise en œuvre de son plan d’investissement.

Toutefois, le cadre de planification des investissements ne fonctionnait pas comme prévu et sa mise en œuvre pourrait être améliorée au moyen des mesures suivantes :

  • Renforcer la surveillance de la gouvernance de la planification des investissements pour s’assurer qu’il y a une surveillance stratégique et globale de la planification des investissements d’AAC et que celle-ci est à la hauteur de l’importance, des besoins, de la complexité, du risque et de la portée des projets d’investissement.
  • Élaborer une méthode de hiérarchisation pour toutes les catégories d’investissement.
  • Fournir de la surveillance et élaborer de l’orientation sur l’évaluation des coûts du cycle de vie des investissements et prendre en compte les coûts du cycle de vie lors des décisions d’investissement.
  • Prendre en compte les risques les plus importants qui pourraient entraver la réalisation des objectifs ministériels lors de la prise de décisions concernant la planification des investissements.
  • Faire rapport annuellement sur les résultats du cadre du rendement du plan d’investissement à l’organe de gouvernance approprié.

Annexe A : À propos de l’audit

Énoncé de conformité

L’audit respecte le Cadre de référence international des pratiques professionnelles de l’Institut des auditeurs internes, comme l’attestent les résultats du programme d’amélioration et d’assurance de la qualité de l’audit interne 2020 d’AAC. Des données suffisantes et appropriées ont été recueillies conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne définies par l’Institut des auditeurs internes pour assurer un niveau raisonnable d’assurance quant aux constatations du présent rapport. Ces dernières sont basées sur les conditions telles qu’elles existaient au moment de l’audit et ne s’appliquent qu’aux domaines visés par l’audit.

Objectif de l’audit

L’objectif de l’audit était de déterminer si un cadre de contrôle de gestion adéquat était en place et fonctionnait comme prévu pour soutenir la planification des investissements.

Portée de l’audit

L’équipe d’audit a examiné les principaux processus de planification des investissements des directions générales et du Ministère afin d’élaborer un plan d’investissement quinquennal et des mises à jour annuelles, en se concentrant sur la période allant du 1er avril 2019 au deuxième trimestre de 2020-2021. Toutefois, pour mieux comprendre l’objet de l’audit, l’équipe d’audit a également examiné les activités pertinentes qui ont eu lieu avant cette période.

L’audit n’a pas évalué les éléments suivants :

  • Gestion de projet : La gestion des projets d’investissement comprend la planification au niveau du projet (par exemple, l’évaluation de la complexité et des risques du projet), l’exécution et la clôture. La gestion de projet est un processus distinct des processus de planification des investissements.
  • Passation de marchés liés aux investissements d’AAC : La passation de marchés suit un processus distinct qui commence après l’approbation des projets d’investissement.
  • Services acquis : Les services acquis sont des transactions opérationnelles effectuées dans le cadre d’exigences distinctes en matière de marchés publics et de processus financiers. Ils comprennent les services immobiliers tels que les services aux locataires, les paiements tenant lieu d’impôts et les services publics, ainsi que les services de GI/TI tels que les contrats de licences de logiciels, les services d’impression et les services d’informatique en nuage, entre autres.

Critères de l’audit

Les critères suivants ont été élaborés pour garantir la collecte et l’examen d’éléments probants suffisants et appropriés pour étayer la conclusion de l’audit :

  • Gouvernance : Des structures de gouvernance sont mises en place pour soutenir la planification des investissements.
  • Orientations et processus : Des orientations et des processus adéquats ont été établis pour soutenir l’élaboration des plans d’investissement d’AAC conformément à la Politique sur la planification et la gestion des investissements du Conseil du Trésor.
  • Surveillance et établissement de rapports : Des rapports adéquats ont été établis et réalisés pour suivre la mise en œuvre des plans d’investissement ministériels et pour éclairer la prise de décisions.
  • Pandémie de la COVID-19 : Évaluation des répercussions sur le processus de planification des investissements en raison de la pandémie de la COVID-19, dans le cadre de l’examen des domaines de la gouvernance, des orientations, des processus, de la surveillance et de l’établissement de rapports.

Approche de l’audit

L’approche de l’audit était fondée sur les risques et conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne et aux Procédures obligatoires régissant l’audit interne au sein du gouvernement du Canada, comme l’exige la Directive sur l’audit interne du Conseil du Trésor. Ces normes exigent que l’audit soit planifié et exécuté de manière à permettre d’atteindre l’objectif de l’audit. L’audit a été mené selon un programme d’audit qui définissait les tâches pour l’évaluation de chaque critère d’audit.

Pour chaque critère établi, une méthode d’audit a été élaborée afin de garantir la collecte d’éléments probants suffisants et appropriés et ainsi permettre à l’équipe d’audit de tirer des conclusions par rapport à l’objectif d’audit.

Pour mener à bien la mission, l’équipe d’audit a utilisé les méthodes suivantes :

  • Entretiens avec la direction et les employés d’AAC qui participent aux processus de planification des investissements d’AAC.
  • Examen d’un échantillon d’investissements provenant du processus de planification des investissements 2020-2021 pour évaluer la conformité aux principales exigences de la Politique du Conseil du Trésor, telles que la hiérarchisation des projets, l’harmonisation des projets avec le cadre de résultats du Ministère et l’évaluation des coûts du cycle de vie.
  • Analyse des données dans le cadre de la surveillance des investissements et des rapports de rendement, tels que le plan d’investissement/les rapports de portefeuille d’AAC et les rapports mensuels sur l’état du portefeuille du Comité de planification des investissements.
  • Examen de la documentation relative à la planification des investissements au niveau de la direction générale et du Ministère, comme les demandes d’appel à la planification des investissements de la direction générale, les procédures écrites, le mandat du Comité de planification des investissements et les documents de réunion.

L’équipe d’audit a sélectionné un échantillon discrétionnaire de 24 investissements tirés du cycle de planification des investissements 2020-2021, dont 12 concernaient des biens immobiliers, cinq des biens de GI/TI et sept des biens d’équipement scientifique.

Tableau 2 : Sélection de l’échantillon dans le cadre de l’audit
Catégorie d’investissement Nombre d’investissements échantillonnés Nombre de propositions d’investissement Pourcentage de propositions d’investissement
échantillonnées (%)
Budget demandé échantillonné ($) Budget demandé ($) Pourcentage de budgets demandés échantillonnés (%)
Biens immobiliers 12 171 78 174 117  130 060 000  60 
GI/TI 5 77 3 782 339  39 712 000  10 
Biens d’équipements scientifiques (1) 7 81 1 273 601  7 502 335  17 
Totaux 24 329 83 230 057  177 274 335  47 
Remarque 1 : L’équipement scientifique dont le financement provient de présentations approuvées par le Conseil du Trésor n’a pas été inclus.