Audit des protocoles d'entente et des ententes de service

Comité ministériel de vérification
Le 15 mai 2018

Abréviations

AAC
Agriculture et Agroalimentaire Canada
BCG
Bureau du contrôleur général
CT
Conseil du Trésor
CIPVP
Bureau de la propriété intellectuelle et de la commercialisation
DGAP
Direction générale des affaires publiques
DGGI
Direction générale de la gestion intégrée
DGP
Direction générale des programmes
DGPS
Direction générale des politiques stratégiques
DGSI
Direction générale des systèmes d’information
DGSIM
Direction générale des services à l’industrie et aux marchés
DGST
Direction générale de la science et de la technologie
PE
Protocole d’entente
SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor
SMA
Sous-ministre adjoint

Sommaire

Les ministères ont fréquemment recours aux collaborations, aux partenariats et à d’autres ententes conclues auprès de différents ordres de gouvernement, du secteur privé, des organisations non gouvernementales, des gouvernements étrangers et des entités, afin d’offrir les programmes publics et de réaliser les objectifs publics.

Les protocoles d’entente (PE) et les ententes de service ont pour but de répartir les risques, les coûts et les avantages de certaines initiatives, et doivent appuyer l’ensemble des objectifs et des priorités ministérielles. Les ententes sont normalement officialisées par écrit, ce qui peut rehausser la gouvernance, la reddition de comptes et la qualité des services en définissant clairement les rôles, les responsabilités, les processus et les attentes de rendement. Divers mécanismes d’ententes sont utilisés au sein de l’appareil fédéral, notamment les subventions et contributions, les protocoles d’entente et les ententes de service. Les ententes sont avantageuses en raison des économies d’échelle et de l’efficience qui en découle, mais elles entraînent également des risques particuliers compte tenu des parties concernées et de la complexité de leurs thèmes, des sujets et substances.

L’audit des protocoles d’entente et des ententes de service a été inclus dans le Plan intégré d’audit et d’évaluation 2017-2021 d’Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC). L’audit visait à assurer de façon raisonnable qu’un cadre de contrôle de gestion adéquate a été mis en place pour la gestion des protocoles d’entente et des ententes de service.

L’audit a conclu qu’il n’y a pas de cadre de contrôle de la gestion adéquat pour la gestion des protocoles d’entente et des ententes de service au niveau ministériel.

L’audit a formulé des recommandations visant à établir un cadre de contrôle de gestion ministériel pour la gestion des protocoles d’entente et des ententes de service. Celles-ci comprennent :

  • établir une politique ministérielle, des lignes directrices et des modèles pour aider à la préparation et à la gestion des protocoles d’entente et des ententes de service; et
  • créer un dépôt ministériel pour les protocoles d’entente et les ententes de service.

1.0 Introduction

1.1 Contexte

  • 1.1.1 Les ministères ont fréquemment recours aux collaborations, aux partenariats et à d’autres ententes conclues auprès de différents ordres de gouvernement, du secteur privé, des organisations non gouvernementales, des gouvernements étrangers et des entités, afin d’offrir les programmes publics et de réaliser les objectifs publics.
  • 1.1.2 La lettre de mandat du premier ministre (2015) au ministre d’Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) stipulait : « Nous nous sommes engagés à poursuivre nos objectifs avec un esprit de collaboration renouvelé. Nous devons améliorer nos relations avec les autorités provinciales, territoriales et municipales si nous voulons apporter le changement concret et positif que nous avons annoncé. »

  • 1.1.3 En plus de la lettre de mandat, les plans ministériels de 2017-2018 et 2018-2019 prévoient des activités qui comprennent des partenariats avec des parties externes afin de réaliser les priorités d’AAC. En voici des exemples :

    • accord-cadre multilatéral;
    • accords bilatéraux; et
    • ententes de collaboration avec les partenaires de l’industrie.
  • 1.1.4 Les protocoles d’entente (PE) et les ententes de serviceNote de bas de page 1 ont pour but de répartir les risques, les coûts et les avantages de certaines initiatives, et doivent appuyer l’ensemble des objectifs et des priorités ministérielles. Les ententes sont normalement officialisées par écrit, ce qui peut rehausser la gouvernance, la reddition de comptes et la qualité des services en définissant clairement les rôles, les responsabilités, les processus et les attentes de rendement. Divers mécanismes d’ententes sont utilisés au sein de l’appareil fédéral, notamment les subventions et contributions, les protocoles d’entente et les ententes de service. Les ententes sont avantageuses en raison des économies d’échelle et de l’efficience qui en découle, mais elles entraînent également des risques particuliers compte tenu des parties concernées et de la complexité des sujets.
  • 1.1.5 En 2015, le Bureau du contrôleur général (BCG) a mené un audit horizontal interne sur les responsabilités partagées dans le cadre des arrangements de services interministériels. L’audit visait à déterminer si les ministères avaient mis en application un cadre de contrôle pour établir et gérer des arrangements de services interministériels axés sur la prestation de services internes. La Direction générale des systèmes d’information (DGSI) d’AAC a été intégrée dans l’audit du BCG à titre de fournisseur de services. L’une des recommandations formulées à l’intention du ministère s’énonçait comme suit : « À mesure que les ministères élaborent ou examinent leurs ententes de service ministérielles, ils devraient envisager d’intégrer les éléments clés décrits dans les directives du Secrétariat, y compris ceux liés à la gouvernance et au rendement. » Par conséquent, la Direction générale des systèmes d’information a examiné et révisé les modèles pour la préparation des ententes de service au sein de la direction générale.

  • 1.1.6 L’audit des protocoles d’entente et des ententes de service a été intégré au Plan intégré d’audit et d’évaluation 2017-2021 d’AAC pour les raisons suivantes :

    • AAC crée des partenariats avec des organisations à l’aide de différents mécanismes (p. ex., accords et protocoles d’entente), afin de réaliser ses priorités et ses objectifs. La gestion de ces partenariats à l’échelle du ministère est complexe.
    • Les principaux risques sont de savoir si ces ententes font l’objet d’une gestion uniforme afin de garantir la réalisation des priorités et des objectifs du ministère.

1.2 Objectif de l’audit

  • 1.2.1 L’audit visait à garantir de façon raisonnable qu’un cadre de contrôle de gestion adéquate a été mis en place pour la gestion des protocoles d’entente et des ententes de service.

1.3 Portée de l’audit

  • 1.3.1 L’audit s’est attardé aux protocoles d’entente et les ententes de service en place en date du 30 novembre 2017.

  • 1.3.2 En fonction des résultats de l’examen préliminaire, de l’évaluation des risques et des entrevues, les éléments suivants ont été exclus de l’audit :

    • Ententes liées aux subventions et aux contributions : Il s’agit d’un domaine spécialisé assujetti à la Politique du Conseil du Trésor (CT) sur les paiements de transferts au sujet duquel le Bureau de la vérification et de l’évaluation a mené de nombreux audits ces dernières années.
    • Ententes contractuelles : Il s’agit d’un domaine spécialisé assujetti à la Politique sur les marchés du CT.
    • Ententes liées aux ressources humaines : Il s’agit d’un domaine spécialisé pour lequel des ententes connexes peuvent être assujetties aux cadres stratégiques du CT relatifs à la gestion de la rémunération et du personnel.
    • Ententes gérées par le Bureau de la propriété intellectuelle et de la commercialisation (BPIC) de la Direction générale des sciences et de la technologie (DGST) : Ces ententes sont évaluées par un autre audit interne sur la gestion de la propriété intellectuelle.
    • Les ententes gérées par la Direction générale des systèmes d’information : Elles ont été abordées dans l'Audit interne horizontal de la responsabilité partagée des ententes de service interministérielles 2015 du BCG.

1.4 Méthode d’audit

  • 1.4.1 L’approche et la méthode d’audit étaient fondées sur les risques, et elles étaient conformes aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne, à la Politique sur l’audit interne et à la Directive sur l’audit interne du Conseil du Trésor. Ces normes exigent que la planification soit planifiée et exécutée de manière à tirer une conclusion par rapport à l’objectif. L’audit a été mené selon un programme d’audit qui définissait les critères et les tâches pour l’évaluation de chaque secteur d’intérêt.

  • 1.4.2 L’audit a examiné un échantillon discrétionnaire des protocoles d’entente ou d’ententes de service pour évaluer si les activités d’orientation, de gestion et de coordination étaient en place. Cet échantillon était basé sur une populationNote de bas de page 2 de 158 ententes non liées à la propriété intellectuelle en vigueur au 30 novembre 2017. Un total de 22 ententes a été échantillonné dans les différentes directions générales du ministère, notamment la Direction générale de la gestion intégrée (DGGI), la Direction générale des services à l’industrie et aux marchés (DGSIM), la Direction générale des affaires publiques (DGAP), la Direction générale des programmes (DGP), la Direction générale des politiques stratégiques (DGPS) et la Direction générale des sciences et de la technologie (DGST).

    Type d’entente par direction générale - Population
    DGGI DGSIM DGAP DGP DGPS DGST Total
    PE 13 35 14 16 13 65 156
    Entente de service 1 - - 1 - - 2
    Total 14 35 14 17 13 65 158
    Type d’entente par direction générale - Échantillon
    DGGI DGSIM DGAP DGP DGPS DGST Total
    PE 2 4 4 3 4 4 21
    Entente de service - - - 1 - - 1
    Taille totale de l’échantillon 2 4 4 4 4 4 22
  • 1.4.3 Les éléments probants de l’audit ont été recueillis à l’aide de différentes méthodes, notamment des entrevues, un échantillonnage des dossiers et l’examen et l’analyse des documents.
  • 1.4.4 En outre, des études de cas ont été menées pour fournir de l’information contextuelle sur la gouvernance et les aspects de contrôle, ainsi que souligner les leçons apprises quant à la préparation et à la gestion des protocoles d’entente et des ententes de service au sein du ministère. Les études de cas ont fourni des exemples et des détails complémentaires pour appuyer les conclusions générales de l’audit.

1.5 Conclusion

  • 1.5.1 L’audit a conclu qu’il n’y a pas de cadre de contrôle de gestion adéquat pour les protocoles d’entente et des ententes de service au niveau ministériel.

  • 1.5.2 L’audit a formulé des recommandations visant à établir un cadre de contrôle de gestion ministériel pour la gestion des protocoles d’entente et des ententes de service. Celles-ci comprennent :

    • établir une politique ministérielle, des lignes directrices et des modèles pour aider à la préparation et à la gestion des protocoles d’entente et des ententes de service; et
    • créer un dépôt ministériel pour les protocoles d’entente et les ententes de service.

1.6 Énoncé de conformité

  • 1.6.1 Selon le jugement professionnel de la dirigeante principale de la vérification, des procédures d’audit suffisantes et appropriées ont été suivies, et des éléments probants, recueillis, pour étayer l’exactitude de la conclusion établie et énoncée dans le présent rapport. L’opinion repose sur une comparaison des conditions en vigueur au moment de l’audit et sur des critères d’audit préétablis que la direction a approuvés. L’opinion exprimée s’applique seulement à l’entité vérifiée.
  • 1.6.2 L’audit a été mené conformément aux Procédures obligatoires régissant l’audit interne au sein du gouvernement du Canada, comme le confirment les résultats du Programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

2.0 Observations, recommandations et réponses et réponses de la direction

Cette section présente les observations essentielles qui s’appuient sur les entrevues, les éléments probants obtenus et sur l’analyse liée à l’audit. Elle formule des recommandations pour amélioration. Des plans d’action de gestion ont été fournis et comprennent ce qui suit :

  • un plan d’action pour donner suite à chacune des recommandations;
  • un responsable de la mise en œuvre du plan d’action; et
  • une date cible pour la fin de la mise en place du plan d’action.

Les résultats de l’audit sont organisés selon deux thèmes :

  • la gouvernance; et
  • les processus de contrôle.

2.1 Gouvernance

  • 2.1.1 Les auditeurs s’attendaient à trouver une fonction de surveillance au sein d’Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) qui passe en revue les protocoles d’entente et les ententes de service et en discute, dans le cadre de son rôle.
  • 2.1.2 Grâce à l’examen des échantillons de protocoles d’entente et d’ententes de service, ainsi que des entrevues dans les directions générales, les auditeurs ont déterminé qu’il manquait un niveau de surveillance globale afin de cerner les possibilités de coordination à l’échelle des directions générales ou d’éviter le chevauchement des efforts entre les secteurs organisationnels.
  • 2.1.3 Cet aspect a été relevé dans une étude de cas sur un protocole d’entente entre AAC et un pays étranger, signé en 2009, puis renouvelé tous les cinq ans. Il comprenait l’établissement d’un groupe de travail conjoint de haut niveau entre les deux pays; toutefois, ce groupe ne faisait de surveillance ou coordination des ententes ou des projets menés en vertu du protocole d’entente parmi les multiples directions générales d’AAC participantes. Dans l’ensemble, cette absence de coordination pourrait mener à une situation où les efforts d’une direction générale risquent de diverger et de nuire à l’avancement des priorités ministérielles.
  • 2.1.4 L’audit a également examiné les mandats et les comptes rendus de décisions de nombreux comités de direction d’AAC, notamment le Comité des opérations, le Comité de gestion du Ministère, Comité de gestion des politiques et des programmes et le Comité de gestion des résultats et de l’exécution. Il n’existait aucune mention ou indication d’un examen périodique des protocoles d’entente ou des ententes de service expirées, en vigueur ou à venir par les comités de gestion ministériels.
  • 2.1.5 Les auditeurs ont observé que la Commission de révision des marchés publics examine, intègre, remet en question et approuve au préalable toutes les stipulations contractuelles pour les biens, les services et les constructions de 100 000 $ et plus, ce qui peut inclure les protocoles d’entente et les ententes de service. Toutefois, cette commission n’a pas examiné les ententes de montants inférieurs, les ententes où AAC reçoit les paiements ou les ententes sans incidences financières.
  • 2.1.6 Des discussions à l’échelon de la haute direction sont en cours au ministère, afin d’élaborer un rapport de suivi des futurs protocoles d’entente et ententes de service.
  • 2.1.7 Sans fonction de surveillance des protocoles d’entente et des ententes de service à l’échelle ministérielle, il peut y avoir un manque de connaissance ou de coordination de ces types d’ententes entre les directions générales et par la haute direction d’AAC, ce qui peut entraîner une utilisation inefficace des ressources et/ou une incapacité à réaliser les objectifs de l’entente.
  • 2.1.8 La surveillance ministérielle des protocoles d’entente et des ententes de service doit être définie dans le cadre de la politique ministérielle recommandée dans la section suivante.

2.2 Processus de contrôle

  • 2.2.1 Politiques et lignes directrices
    • 2.2.1.1 Les auditeurs s’attendaient à ce que les employés possèdent suffisamment d’outils, comme des méthodes de travail, des procédures et des modèles, pour appuyer l’exercice de leurs responsabilités en ce qui concerne les protocoles d’entente et les ententes de service.
    • 2.2.1.2 Le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) fournit des directives en ce qui concerne l’élaboration et la gestion des ententes de service dans la Ligne directrice sur les ententes de service – Éléments essentiels. Il s’agit d’une ligne directrice, et non pas nécessairement d’une obligation comme dans le cas des politiques ou des directives du Conseil du Trésor (CT). Dans le cadre des entrevues, les auditeurs ont constaté un manque de connaissance de cette ligne directrice chez les personnes chargées de gérer les protocoles d’entente et les ententes de service.
    • 2.2.1.3 Au moyen de l’examen de documents, des entrevues et des évaluations des échantillons de protocoles d’entente et d’ententes de service, les auditeurs ont déterminé que, outre le BPIC de la Direction générale de la science et de la technologie (DGST), le ministère ne fournit pas de politique, de ligne directrice, ni d’outils pour appuyer la préparation et la gestion des protocoles d’entente.
    • 2.2.1.4 Le BIPC de la DGST fournit des modèles, des lignes directrices et un service de rédaction à la Direction générale pour les ententes relatives à la propriété intellectuelle. Pendant le déroulement de l’audit, les auditeurs ont été informés que la DGST a entamé le processus d’intégration de ses ententes non liées à la propriété intellectuelle au BIPC. La DGST avait une équipe qui offrait un soutien pour le processus de préparation des protocoles d’entente.
    • 2.2.1.5 Les auditeurs ont constaté que les autres directions générales ont recours à des pratiques différentes, comme se fier aux connaissances et à l’expérience récente des employés, ainsi qu’utiliser les anciennes ententes comme modèle pour préparer et négocier la prochaine version d’une entente (lorsqu’il s’agit d’un renouvellement).
    • 2.2.1.6 En l’absence de politiques, de lignes directrices et de modèles pour la préparation, la gestion et la surveillance des protocoles d’entente et des ententes de service, il y a un risque d’incohérences qui pourraient entraîner des risques juridiques et financiers pour le ministère.

Recommandation 1

Le Sous-ministre adjoint (SMA) de la Direction générale des politiques stratégiques (DGPS) devrait mener une initiative à travers le ministère servant à établir une politique, des lignes directrices et des modèles pour aider à la préparation et à la gestion des protocoles d’entente et des ententes de services d’AAC.

Réponse et plan d’action de la direction :
En accord. Le SMA de la DGPS, en collaboration avec les autres directions générales développera une politique d’AAC, des lignes directrices et des modèles y afférents afin de clarifier le processus de préparation et de gestion des protocoles d’entente et des ententes de service.

Responsable :
DG, Direction de la recherche et analyse, DGPS, avec le soutien des autres directions générales du ministère

Date cible d’achèvement : décembre 2018

  • 2.2.2 Gestion de l’entente
    • 2.2.2.1 Les auditeurs s’attendaient à ce que les protocoles d’entente et les ententes de service prévoient une base établie d’éléments clés ou obligatoires, tels que la personne à qui on a délégué le pouvoir de signature, une clause d’expiration ou de résiliation et une clause non juridiquement contraignante, au besoin.

    • 2.2.2.2 Les auditeurs ont observé que les ententes échantillonnées comprenaient certains des principaux éléments prévus dans la Ligne directrice du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) sur les ententes de service ou considérés comme de bonnes pratiques, notamment le pouvoir de signature approprié ou la clause d’expiration :

      • toutes les ententes échantillonnées étaient signées par les bonnes personnes ayant le pouvoir de signature;
      • 20 des 22 ententes (91 %) examinées comprenaient une clause d’expiration ou de résiliation.
    • 2.2.2.3 Une étude de cas portant sur un protocole d’entente conclu entre AAC et un autre ministère illustre ces bonnes pratiques. Le protocole d’entente visant le Programme de statistiques agricoles et agroalimentaires conjoint prévoit un cadre quinquennal de coopération entre les deux ministères pour la collecte, le transfert, la sécurité et l’analyse de données statistiques agricoles et agroalimentaires. Le protocole d’entente a été renouvelé à quatre reprises au cours des vingt dernières années et comprend une période de cessation fixe tous les cinq ans, afin d’assurer la révision et la mise à jour régulières. L’exigence établie d’examen et de renouvellement permet au protocole d’entente de tenir compte des besoins des autres directions générales et de s’adapter aux exigences du programme en constante évolution.

    • 2.2.2.4 D’après l’examen des échantillons et les entrevues, les auditeurs ont relevé des possibilités de renforcer les ententes en améliorant les éléments relatifs au calendrier des signatures, aux clauses non juridiquement contraignantes et aux leçons apprises. Par exemple :

      • pour cinq des 22 (23 %) ententes examinées, celles-ci avaient été signées d’un à neuf mois après la date d’entrée en vigueur;
      • neuf des 22 (41 %) ententes échantillonnées comprenaient une clause non juridiquement contraignante, chacune présentant un libellé différent;
      • aucune entente ne mentionnait formellement de leçons apprises.
    • 2.2.2.5 Certaines possibilités d’amélioration des ententes ont été illustrées dans une étude de cas portant sur un protocole d’entente entre AAC et une entreprise du secteur privé, signé en 2001, et qui avait pour objet la mise en commun d’équipement. Il comportait une clause juridiquement non contraignante, mais aucune date d’expiration et/ou de renouvellement.

    • 2.2.2.6 Les leçons apprises des études de cas réalisé dans le cadre de l’audit comprennent les suivantes :

      • l’importance d’établir une communication constante avec toutes les parties
      • l’ajout d’une date d’expiration dans les ententes afin de déclencher un examen et une mise à jour qui assurent une évaluation périodique
      • l’établissement de mécanismes de surveillance et de production de rapports en fonction des réalisations attendues, plutôt que des activités, afin de réduire le nombre de modifications apportées à l’entente et les prolongations.
    • 2.2.2.7 Les constatations de l’audit associées à la présente section, qui portent sur le calendrier et la délégation du pouvoir de signature, les clauses d’indemnité normalisées et la clause d’expiration et/ou de renouvellement seront abordées dans le cadre de la Recommandation 1 avec l’établissement d’une politique, de lignes directrices et de modèles.
  • 2.2.3 Systèmes d’information
    • 2.2.3.1 Les auditeurs s’attendaient à ce qu’un dépôt ministériel soit en place pour assurer le suivi des protocoles d’entente et des ententes de service.
    • 2.2.3.2 Grâce à l’examen de documents et aux entrevues, les auditeurs ont confirmé qu’il n’existait pas de dépôt centralisé pour les protocoles d’entente et les ententes de service.
    • 2.2.3.3 Les auditeurs ont observé que les directions générales avaient recours à divers mécanismes, notamment AgriDocs, SharePoint et le système Mercury sur la gestion du contrôle des changements utilisé par le BIPC de la DGST. Certaines directions générales effectuaient une migration d’un système à un autre durant l’audit. Par exemple, les ententes de la Direction générale des affaires publiques (DGAP) étaient stockées dans AgriDocs et ont été déplacées vers SharePoint au cours des quatre derniers mois.
    • 2.2.3.4 À la suite d’entrevues et de discussions avec les représentants de la haute direction des directions générales, les auditeurs ont déterminé que sans un dépôt ministériel, il était difficile de savoir quels protocoles d’entente et ententes de service sont en place au sein de la direction générale et dans l’ensemble de l’organisation. Le manque d’information concernant les protocoles d’entente et les ententes de service en vigueur augmente le risque que la haute direction soit incapable de gérer les ententes et/ou de respecter les obligations d’AAC. Par exemple, en cas de roulement du personnel, les dates d’expiration ou de renouvellement pourraient être inconnues ou ratées. L’absence d’un dépôt ministériel empêche également la coordination horizontale entre les directions générales.
Recommandation 2

Le SMA de la Direction générale des systèmes d’information (DGSI) devrait mener une initiative à l’échelle du ministère pour un dépôt pour les protocoles d’entente et les ententes de service.

Réponse et plan d’action de la direction :
En accord. La fonction des exigences, procédures et lignes directrices développées suite à la Recommandation 1. La DGSO mettra en œuvre un dépôt électronique pour saisir tous les protocoles d’entente et les ententes de service du ministère. Ce dépôt tiendra en compte les meilleures pratiques et les leçons apprises des types de dépôts similaires dans les autres organisations du gouvernement fédéral.

Le développement de ce dépôt commencera une fois que les lignes directrices de la recommandation 1 sont finalisées.

Le dépôt sera établi dans les réseaux ministériels et sera disponibles à toutes les directions générales. Le maintien et la mise à jour de l’information stockée dans le dépôt relèvera de la responsabilité de chaque direction générale et de personne avec le pouvoir de signature à qui le protocole d’entente ou l’entente de service s’applique.

Responsable :
DG, Services des applications et du savoir, DGSI

Date d’achèvement prévue : mai 2019

Annexe A : Définitions

Conformément à la Ligne directrice sur les ententes de service — Éléments essentiels, les définitions d’un protocole d’entente et d’une entente de service sont les suivantes :

  1. Protocole d’entente

    Un protocole d’entente définit les paramètres généraux de la relation de service entre les parties à l’entente, la vision des services et l’exercice des pouvoirs décisionnels.

  2. Entente de service

    Une entente est un accord officiel entre deux parties ou plus (par exemple, entre des ministères, entre un ministère ou un fournisseur de services communs ou partagés, ou entre divers ordres de gouvernement) qui énonce les conditions d’une relation de service particulière.

Annexe B : Critères d’audit

  1. Secteur d’intérêt 1 : Gouvernance

    Une fonction de surveillance a été établie pour les protocoles d’entente et les ententes de service.

  2. Secteur d’intérêt 2 : Processus de contrôle

    Veiller à ce que des activités d’orientation, de gestion et de coordination soient en place.

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