2013-2014 Évaluation du programme de la Loi canadienne sur les prêts agricoles

Recommandations

Le rapport d'évaluation formule la recommandation suivante :

AAC doit revoir les efforts de sensibilisation qu'il consent actuellement et, au besoin, travailler à accroître la sensibilisation afin de mieux faire connaître la LCPA parmi les prêteurs et les agriculteurs. Il s'agite de :

• mieux faire connaître le programme;
• Améliorer la clarté des lignes directrices sur l'admissibilité au programme et le processus de réclamations de LCPA;
• mieux faire connaître le nouveau système d'enregistrement en ligne et offrir de la formation sur son utilisation.

Les prêteurs jouent un rôle essentiel pour faire connaître le programme de la LCPA, l'exécuter et inciter les producteurs agricoles à y prendre part. Il est donc important qu'ils collaborent et soient à l'aise de recourir au programme. En raison des réserves exprimées quant aux procédures de demande d'indemnisation, il serait utile de veiller à ce que les prêteurs sachent de façon claire et précise les types de prêts qui sont garantis et la marche à suivre pour faire une demande d'indemnisation. En sensibilisant mieux les prêteurs aux modalités du programme, il est possible d'accroître la participation au programme.

En outre, les prêteurs estiment que les institutions financières n'utilisent pas le programme en raison du fardeau administratif et des coûts qu'il entraîne. Il faut donc promouvoir et favoriser l'utilisation du nouveau système d'enregistrement en ligne si on veut démontrer la facilité d'enregistrement des prêts accordés aux termes de la LCPA et accroître la probabilité que les prêteurs incluent le programme dans les solutions qu'ils offrent aux agriculteurs.

1.1 Contexte du programme

Le programme de la LCPA est la toute nouvelle version d'un programme fédéral visant à accroître la disponibilité de prêts pour l'établissement, l'amélioration et l'agrandissement d'exploitations agricoles et pour la transformation, la distribution ou la mise en marché de produits agricoles par des associations coopératives. La première version du programme a été instaurée en 1944 dans le cadre de la Loi sur les prêts destinés aux améliorations agricoles, laquelle a été rciteplacée en 1988 par la Loi sur les prêts destinés aux améliorations agricoles et à la commercialisation selon la formule coopérative (LPAACFC), puis révisée en 1995 sous le même nom. La LCPA a reçu la sanction royale le 18 juin 2009. Le Tableau 1.1 compare les principaux éléments de la LPAACFC et de la LCPA.

Voici les principales modifications apportées au programme avec l'entrée en vigueur de la LCPA :

• inclusion des agriculteurs débutants ou en démarrage et des agriculteurs reprenant l'exploitation de la ferme familiale afin de tenir compte du vieillissement des producteurs agricoles canadiens;^{Note de bas de page 5}
• hausse du pourcentage de la valeur de l'actif acquis admissible à un prêt pour les agriculteurs débutants;
• hausse du montant maximal du prêt pour mieux tenir compte des prix actuels des actifs agricoles sur le marché et pour harmoniser la LCPA au programme de financement des petites entreprises au Canada;
• inclusion des coopératives n'appartenant pas exclusivement à des agriculteurs.

Le programme de la LCPA est offert en dehors de la série de programmes de gestion des risques de l'entreprise (GRE) qui s'inscrivent dans le cadre stratégique national pour l'agriculture d'AAC, Cultivons l'avenir 2 (CA 2)^{Note de bas de page 6}. Il vise à aider les agriculteurs et les autres intervenants de l'industrie agricole et agroalimentaire à modifier leur exploitation pour en accroître la compétitivité et la rentabilité, pour répondre aux attentes des consommateurs en matière de salubrité alimentaire et de performance environnementale, et pour gérer les risques de manière proactive^{Note de bas de page 7}.

Le programme de la LCPA vise un triple objectif : donner aux agriculteurs et aux coopératives agricoles l'accès à des prêts garantis à des conditions avantageuses, donner aux agriculteurs l'accès à des prêts pour améliorer leur exploitation agricole et donner aux coopératives agricoles un meilleur accès à des prêts pour transformer, distribuer ou commercialiser des produits agricoles. Ainsi, puisque les agriculteurs et les coopératives investissent dans leur entreprise agricole, on permet à l'agriculture canadienne d'être plus productive et plus durable^{Note de bas de page 8}.

Entre le 18 juin 2009 et le 5 décembre 2012 (date de fin de l'étape de collecte de données en vue de la présente évaluation), les institutions financières ont accordé 7 950 prêts garantis aux termes de la LCPA, soit 191 prêts par mois en moyenne (Tableau 1.2)^{Note de bas de page 9}. La participation au programme se concentre surtout en Saskatchewan, où 85,2 % de tous les prêts garantis par le programme ont été versés. Ensemble, le Manitoba, l'Alberta et l'Ontario représentent 11,7 % des prêts, alors que les autres provinces se partagent les 3,1 % restants. La quasi-totalité des prêts (99,7 %) a été consentie à des agriculteurs; seuls 25 prêts ont été accordés à des coopératives. Un peu plus des deux tiers (67,5 %) des prêts ont été demandés pour l'achat d'équipement^{Note de bas de page 10}.

1.2 Conception et exécution

Le programme de la LCPA offre une garantie de prêts permettant aux agriculteurs d'accéder plus facilement à des fonds pour investir dans leur exploitation agricole. Dans le cadre du programme, des institutions financières offrent aux agriculteurs et aux coopératives de faibles taux d'intérêt^{Note de bas de page 11}, une période de remboursement plus longue^{Note de bas de page 12} et une mise de fonds moins importante^{Note de bas de page 13} par rapport aux prêts bancaires classiques. En cas de défaut de paiement, les institutions financières obtiennent la garantie de se faire rembourser 95 % de la perte subie^{Note de bas de page 14}. Le risque que le gouvernement fédéral doive verser des indemnisations à une seule institution financière est atténué par la responsabilité limitée de cinq ans prévue dans la Loi^{Note de bas de page 15}.

Les prêteurs présentent le programme de la LCPA comme une option de financement aux agriculteurs et aux coopératives souhaitant obtenir des fonds pour acquérir des actifs agricoles ou améliorer leur exploitation. Les institutions prêteuses respectent leurs propres lignes directrices relatives aux prêts, en tenant compte des conditions de prêt offertes par la LCPA. Ainsi, le taux d'intérêt variable maximal prévu par la loi correspond au taux préférentiel + 1 %, alors que le taux d'intérêt fixe maximal est le taux hypothécaire + 1 %. En outre, la LCPA offre diverses périodes de remboursement, selon le motif d'emprunt. La période de remboursement prévue par la loi est de 10 ans pour la majorité des prêts, mais elle est de 15 ans lorsque le prêt sert à l'achat de terres. Les périodes de remboursement offertes par le programme sont plus favorables pour certaines classes d'actifs, comme le bétail, qui normalement ferait l'objet d'un prêt remboursable en cinq ans ou moins, avec possibilité de prolongation en cas de difficultés financières de l'agriculteur. Les prêts approuvés sont enregistrés auprès du programme de la LCPA.

L'enregistrement des prêts auprès de la LCPA requiert des droits équivalant à 0,85 % du montant total prêté. Dans le cas d'un prêt passe en défaut et le prêteur réaliser une perte, une réclamation est faite contre le programme. Après examen de l'admissibilité du prêt et des pertes encourues par le prêteur, le programme verse un paiement à l'institution financière, puis le cas est acheminé à la division des recouvrements de la Direction générale de la gestion intégrée d'AAC.

Au cours de l'exercice 2010-2 011, le programme de la LCPA a commencé à intégrer un système d'enregistrement des prêts en ligne conçu par Industrie Canada dans le cadre du Programme de financement des petites entreprises du Canada (PFPEC). Ce nouveau système en ligne simplifie l'enregistrement des prêts auprès du programme de la LCPA. Il améliore la transparence du programme et réduit le coût administratif que doivent assumer les institutions financières pour émettre un prêt.

Dans le cadre de l'exécution du programme, les prêteurs assument les responsabilités suivantes :

• déterminer l'admissibilité de l'emprunteur et l'objet du prêt garanti par la LCPA;
• soumettre le formulaire de demande et les frais d'inscription au programme de la LCPA;
• soumettre les modifications à apporter aux conditions du prêt au programme de la LCPA;
• réaliser une garantie de prêt en cas d'un défaut de paiement;
• faire une demande d'indemnisation auprès du programme de la LCPA lorsque la garantie de prêt ne suffit pas à couvrir le montant en souffrance.
• Payer les frais d'inscription
• Avertir le programme de la LCPA d'un défaut

Dans le cadre de l'exécution du programme, les agents du programme de la LCPA assument les responsabilités suivantes :

• tenir à jour les lignes directrices relatives aux prêts;
• communiquer (par téléphone ou courriel) avec les prêteurs et les agriculteurs;
• enregistrer les prêts auprès du programme de la LCPA;
• examiner les demandes/propositions de prêt des coopératives pour tout montant excédant le plafond de 500 000 $;
• trancher les questions d'admissibilité soumises par les prêteurs et donner des conseils à ces derniers;
• examiner les ententes de règlement à l'amiable;
• enregistrer les modifications apportées aux conditions du prêt ainsi que les défauts de paiement;
• déterminer l'admissibilité des demandes d'indemnisation;
• verser un montant aux prêteurs admissibles à une indemnisation;
• acheminer les demandes d'indemnisation à la Direction générale de la gestion intégrée d'AAC pour recouvrement.

Le programme de la LCPA est mis à la disposition des agriculteurs et des coopératives agricoles pour l'achat de biens immobiliers et autres acquisitions. Pour ce qui est des biens immobiliers (remboursables en 15 ans maximum), le programme de la LCPA couvre ce qui suit :

• achat de terres;
• construction, réfection, modification ou agrandissement de tout bâtiment ou structure d'une exploitation agricole;
• achat, déménagement et établissement sur une exploitation agricole composée de structures achevées ou partiellement achevées et, s'il y a lieu, achèvement des structures installées.

Les autres motifs d'emprunt (remboursables en 10 ans maximum) admissibles dans le cadre du programme de la LCPA sont notamment les suivants :

• réparation ou rénovation majeure d'outils, d'appareils et de machines;
• amélioration ou développement des terres;
• regroupement de prêts ou refinancement;
• achat d'actions pour les transferts intergénérationnels d'exploitations agricoles;
• défrichement, démolition, irrigation et remise en état de terres;
• achat d'équipement (p. ex. tracteur, convoyeur à foin, andaineuse);
• achat de bétail (animaux reproducteurs seulement);
• achat ou installation d'équipement fixé à des biens immobiliers ou immeubles (p. ex. système électrique, ventilation).

1.3 Ressources du programme

Le programme de la LCPA est entièrement financé par des fonds prévus dans la loi. Le Tableau 1.3 présente les dépenses qu'AAC a consacrées au programme de la LCPA pour les exercices allant de 2009-2010 à 2011-2012. Ces dépenses ont atteint 6 6 millions de dollars, qui proviennent du crédit 1 (4 3 $ millions) et du crédit 10 (2 3  $ millions)^{Note de bas de page 16}. Le crédit 1 (salaires, dépenses non salariales) couvre les dépenses d'AAC qu'entraîne l'exécution du programme, tandis que le crédit 10 (subventions et contributions) couvre les paiements que verse AAC en cas de prêts impayés (principal, intérêt, frais juridiques et autres).

Comme l'illustre le Tableau 1.3 , les dépenses du programme de la LCPA fluctuent énormément. Le montant élevé en subventions et contributions utilisé en 2009-2010 découle d'une importante demande d'indemnisation (2 3 $ millions de dollars) à la suite d'un prêt accordé à une coopérative aux termes de la LPAACFC^{Note de bas de page 17}. Depuis, les demandes d'indemnisation ont été beaucoup moins imposantes, comme le démontre le plus petit montant en subventions et contributions utilisé en 2010-2011 et en 2011-2012. Le nouveau système d'enregistrement en ligne que se partagent le programme de la LCPA et le PFPEC a été ajouté au programme en 2010-2011 pour 2 42 millions de dollars en tout (1 5 $ millions en 2010-2011 et 730 000 $ en 2011 et 2012)^{Note de bas de page 18}. Le programme de la LCPA fonctionne actuellement grâce à six équivalents temps plein (ETP)^{Note de bas de page 19}.

Le Tableau 1.4 présente les revenus et les recouvrements du programme de la LCPA pour les exercices allant de 2009-2010 à 2011-2012. Ainsi, le programme a généré des revenus (provenant des droits d'enregistrement) et des recouvrements (pour défaut de paiement) totalisant 3 5 millions de dollars^{Note de bas de page 20}. Au cours de cette même période, 34 prêts (0,4 %) ont été en souffrance, ce qui a valu des demandes d'indemnisation au programme. Presque toutes ces demandes d'indemnisation (33) découlaient de prêts émis aux termes de la LPAACFC. Les droits d'enregistrement représentent des revenus de 3 1 millions de dollars (soit 89,9 % du revenu total). Puisque les sommes ainsi perçues sont déposées dans le Trésor public, elles ne viennent pas directement contrebalancer les frais du programme ni les pertes attribuables aux demandes d'indemnisation. Les revenus provenant des droits d'enregistrement sont demeurés relativement stables pendant la période d'évaluation (93 068 $ par mois en moyenne)^{Note de bas de page 21}.

2.1 Démarche d'évaluation

L'évaluation a été menée par le BVE d'AAC, qui a utilisé des ressources internes et externes pour effectuer la recherche et l'analyse. Elle a permis de recueillir et d'examiner des données primaires et secondaires provenant de nombreuses sources pour résoudre les problèmes et répondre aux questions liées à l'évaluation.

2.2 Portée de l'évaluation

Conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation du Conseil du Trésor de 2009, l'évaluation s'est penchée sur le bien-fondé et sur le rendement du programme. En particulier, elle avait pour objet d'examiner la nécessité de poursuivre le programme, l'harmonisation de celui-ci avec les priorités gouvernementales et les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, la réalisation des résultats visés, et la mesure dans laquelle le programme démontre son efficacité et sa rentabilité.

L'évaluation a porté sur la période allant de la mise en œuvre de la LCPA, le 18 juin 2 009, jusqu'au 5 décembre 2012. Les données ont été recueillies de novembre 2012 à juillet 2013 inclusivement.

2.3 Méthodes de collecte de données

L'évaluation a fait appel à plusieurs sources de données.

L'examen de la documentation nous a permis de comprendre à fond le programme et ses précurseurs et de recueillir des données se rapportant aux questions d'évaluation. Ainsi, les documents essentiels et autres documents relatifs au programme ainsi que les ouvrages pertinents ont été examinés.

Les données administratives et financières du programme de la LCPA ont été analysées afin de déterminer les coûts et les activités administratifs du programme pendant la période d’évaluation. Ces données renfermaient des renseignements sur les paiements de programme, les dépenses de programme et le nombre de demandes traitées, ainsi que des détails sur les prêts garantis par le programme de la LCPA.

Pour les besoins particuliers de l'évaluation, un consultant externe a procédé à un sondage national auprès des agriculteurs canadiens ayant reçu un prêt garanti par la LCPA. La base d'échantillonnage a été choisie au hasard parmi les agriculteurs canadiens ayant un prêt enregistré auprès du programme de la LCPA pendant la période d'évaluation. En tout, 327 agriculteurs ont répondu au questionnaire, ce qui donne une erreur d'échantillonnage globale de ± 5,3 % à un niveau de confiance de 95 %^{Note de bas de page 22}. La majorité des répondants vient de la Saskatchewan et exploite une ferme de grande taille comparativement à la ferme moyenne du Canada et de la Saskatchewan^{Note de bas de page 23}. Le sondage a été mené en février et mars 2013. Le Tableau 2.1 présente une répartition des participants au sondage selon la province et l'objet du prêt.

Des entrevues ont été menées dans le cadre de 23 séances auprès de 30 personnes interrogées afin de connaître le point de vue des principaux groupes d'intervenants sur le programme de la LCPA. Les personnes interrogées ont été sélectionnées de façon à englober des fonctionnaires connaissant bien la gestion et l'exécution des programmes à AAC et dans d'autres ministères, ainsi que des représentants d'institutions financières. Le tableau 2.2 résume le nombre de personnes interrogées selon le groupe organisationnel.

Une analyse des programmes provinciaux a également été effectuée. Ainsi, on a passé en revue la documentation sur les programmes de prêts provinciaux pour acquérir des biens immobiliers, et mené des entrevues auprès de huit représentants des gouvernements provinciaux. Quatorze programmes de huit provinces ont été retenus en fonction de leurs similitudes avec le programme de la LCPA, de la prédominance du secteur agricole et de la taille de la population dans la province correspondante. Les programmes des provinces suivantes ont donc été examinés : Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse, Québec, Ontario, Manitoba, Saskatchewan, Alberta et Colombie-Britannique^{Note de bas de page 24}.

2.4 Contraintes méthodologiques

Il y a deux contraintes ou limites dont il faut prendre note au moment d'examiner ou d'interpréter les résultats et conclusions de l'évaluation.

D'abord, il n'a pas été possible d'évaluer l'incidence nette ou différentielle du programme de la LCPA sur les agriculteurs, puisque ces derniers obtiennent plusieurs prêts de divers prêteurs. Cela dit, la participation au programme et les montants prêtés ont pu être comparés aux objectifs et attentes établis, ainsi qu'aux plafonds fixés dans le cadre du programme.

Ensuite, les résultats des entrevues menées auprès des représentants d'institutions financières ne doivent pas être considérés comme représentatifs de l'opinion de tous les prêteurs (donc pouvant être généralisés). Ces entrevues donnent plutôt un aperçu du point de vue de divers types de prêteurs de régions différentes, surtout là où l'agriculture est un secteur primaire de l'économie.

3.1 Bien-fondé

3.2 Efficacité

L'évaluation a permis d'explorer l'utilisation du programme, son incidence et la participation qu'il a suscitée.

Le programme de la LCPA a aidé les producteurs agricoles à améliorer leurs activités et leur productivité. On estime que les prêts garantis aux termes de la LCPA ont permis d'accroître la valeur globale des exploitations agricoles et d'accroître les investissements, ce qui a stimulé la productivité et la pérennité des activités.

Entre le 18 juin 2009 et le 5 décembre 2 012, le programme de la LCPA a garanti des prêts totalisant une somme de 446 millions de dollars^{Note de bas de page 79}. Les trois quarts (75,3 %) des agriculteurs et coopératives sondés estiment que la valeur globale de leur exploitation s'est accrue grâce aux investissements rendus possibles par le prêt destiné aux améliorations agricoles qu'ils ont obtenu^{Note de bas de page 80}. Près de huit répondants sur dix (78,9 %) affirment que c'est le faible taux d'intérêt du prêt qui leur a permis d'investir davantage dans leur exploitation^{Note de bas de page 81}.

La plupart (76,5 %) des agriculteurs débutants ou en démarrage sondés sont d'accord ou entièrement d'accord avec le fait que le faible taux d'intérêt du prêt leur a permis d'investir davantage dans leur exploitation. Ce type d'agriculteurs ont généralement demandé des prêts beaucoup plus élevés, près de 89 % plus importants en moyenne, que les agriculteurs établis^{Note de bas de page 82}. La majorité (76,5 %) affirme également que la mise de fonds moins importante que celle exigée dans le cadre d'un prêt bancaire classique a également contribué à cet investissement plus important.

Les prêts plafonds prévus à la LCPA semblent raisonnables. En règle générale, les prêts consentis aux termes de la LCPA sont modestes (56 000 $) par rapport au montant maximal permis.

Les prêteurs et fonctionnaires estiment que les prêts plafonds plus élevés prévus dans la LCPA permettent au programme de mieux répondre aux besoins actuels du secteur agricole, car le prêt peut maintenant servir à l'achat d'actifs plus importants. Le programme de la LCPA est généralement utilisé pour de petits achats, et non pour de la grosse machinerie agricole (p. ex. moissonneuses-batteuses, pulvérisateurs autopropulsés) ou de grands lopins de terre (p. ex. sections complètes). Le prêt moyen consenti aux termes de la LCPA est de 56 130 $, soit bien en deçà des montants maximums permis de 500 000 $ pour les biens immobiliers (bâtiments et terres) et de 350 000 $ pour tous les autres motifs d'emprunt (p. ex. équipement, machinerie, bétail et transfert intergénérationnel d'exploitations agricoles). Les prêts consentis par FAC en 2011 étaient beaucoup plus imposants que ceux obtenus dans le cadre du programme de la LCPA; cela dit, les prêts de FAC sont tout de mêmes biens inférieurs aux montants maximums permis par la LCPA^{Note de bas de page 83}. Seuls 19 producteurs ont profité d'un prêt maximum garanti par la LCPA pendant la période d'évaluation^{Note de bas de page 84}.

La majorité des prêts (67,5 %) émis au cours de la période d'évaluation visaient l'achat de machinerie agricole. Le montant moyen de ces prêts était beaucoup moins élevé que ceux obtenus pour l'achat de terres (Tableau 3.4 )^{Note de bas de page 85}.

Selon certains prêteurs et producteurs sondés, le montant maximum de prêt est insuffisant pour acheter des biens immobiliers et d'autres actifs. Moins de la moitié des agriculteurs sondés sont d'accord pour dire que les prêts plafonds pour acheter des biens immobiliers (43,6 %) et des actifs autres que les biens immobiliers (41,6 %) répondent à leurs besoins^{Note de bas de page 86}. Les producteurs dont l'exploitation fait plus de 3 200 acres ou qui détiennent plusieurs prêts garantis par la LCPA sont moins enclins à se dire d'accord avec cette affirmation^{Note de bas de page 87}. Les réserves quant au montant maximum de prêt permis, surtout pour l'achat de biens immobiliers, ont été soulevées au moment où le prix des terres grimpait en flèche^{Note de bas de page 88}.

Les agriculteurs ayant eu recours au programme de la LCPA ont tendance à l'utiliser plusieurs fois et prévoient l'utiliser encore à l'avenir. Plus de la moitié (55,8 %) de tous les producteurs et coopératives agricoles sondés disent détenir plusieurs prêts enregistrés auprès du programme de la LCPA. La majorité (89,3 %) de ceux qui prévoient agrandir leur exploitation d'ici les cinq prochaines années prévoit avoir de nouveau recours au programme de la LCPA^{Note de bas de page 89}. Les agriculteurs sondés utilisent également d'autres sources de crédit, puisque près de la moitié (45,3 %) ayant obtenu des prêts garantis dans le cadre du programme de la LCPA ont également demandé et obtenu des prêts auprès des banques et coopératives de crédit, des programmes provinciaux et de FAC. La vaste majorité (94,3 %) de ces agriculteurs a obtenu des prêts de FAC.

La participation des agriculteurs et des institutions financières au programme de la LCPA reflètent la conjoncture économique. Les faibles taux d'intérêt et le prix élevé des produits de base devraient se maintenir à court terme.

Au début du programme de la LCPA, on s'attendait à ce qu'il garantisse annuellement des prêts d'une valeur de 217 millions de dollars, soit 1 milliard de dollars sur cinq ans^{Note de bas de page 90}. Entre le 18 juin 2009 et le 5 décembre 2 012, le programme de la LCPA a garanti une somme totale de 446 millions de dollars, soit en moyenne 128  7 millions de dollars par année, donc bien moins que prévu^{Note de bas de page 91}. Lors des entrevues, les agents du programme nous ont expliqué que l'utilisation du programme de la LCPA repose en partie sur la situation économique actuelle (prix des produits de base et coût d'emprunt). Lorsque le taux d'intérêt est faible et que le prix des produits de base est élevé, le coût d'emprunt est moindre, et les agriculteurs ont plus de facilité à obtenir des prêts. En période de taux d'intérêt élevés et les prix des matières premières pauvres, utilisation du programme est prévu pour augmenter.

La période d'évaluation se caractérise par un faible taux d'intérêt et un prix des produits de base élevé. Entre 2005 et 2 010, l'indice des prix des produits agricoles pour les grains, les oléagineux et le bétail a monté en flèche^{Note de bas de page 92}. Le taux préférentiel est passé de 8,6 % en 1995 à 3,0 % en 2012^{Note de bas de page 93}. Au même moment, le nombre de prêts garantis par la LCPA/LPAACFC a diminué, passant de 11 305 $ en 1995 à 2 311 $ en 2011-12^{Note de bas de page 94}.

La Banque du Canada a tenu son taux d'intérêt de référence inchangé depuis 32 mois, cette tendance ne devrait pas durer. Les décideurs ont laissé entendre (au printemps de 2013) que la Banque pourrait très bientôt hausser les coûts d'emprunt^{Note de bas de page 96},^{Note de bas de page 97}. Il convient de noter que même si le prix des grains et des oléagineux devrait atteindre un plateau en raison d'un approvisionnement mondial plus important, les prix devraient rester élevés^{Note de bas de page 98}.

Même si la conjoncture économique ne change pas, les agriculteurs estiment que leur exploitation se bute et se butera à des risques toujours plus grands. Lors de l'Enquête financière sur les fermes de 2 013, les agriculteurs se préoccupaient beaucoup plus de l'économie des cinq prochaines années et des conditions météorologiques que lors de l'enquête de 2011^{Note de bas de page 99}.

L'enquête nationale réalisée pour cette évaluation a révélé que plus de la moitié (57%) des participants consulté les frais d'inscription comme étant raisonnable et sans impact la participation au programme, alors que 21% des répondants ont trouvé les frais déraisonnables. D'autres programmes gouvernementaux, ont des frais d'inscription dans le cadre de leurs programmes. Le Programme PFPEC à un droit d'enregistrement de 2% du montant total prêté qui doit être payé par l'emprunteur au prêteur. L'Agence de la fonction agricole du Ministère de l'Agriculture des États-Unis a également une taxe de 1,5% de la partie garantie du prêt sous leur programme de prêts aux agriculteurs^{Note de bas de page 100}.

Compte tenu de la conjoncture économique prévue, la participation au programme ne devrait pas augmenter à brève échéance. Le programme de la LCPA est structuré de façon à ce qu'il puisse facilement s'adapter aux fluctuations des conditions du marché, suivant les besoins.

Le programme de la LCPA repose sur les prêteurs. Une mauvaise connaissance du programme et l'hésitation des institutions financières à l'utiliser nuisent également aux taux de participation. Pour les agriculteurs, les prêteurs sont la principale source de renseignements sur le programme et les seuls décideurs dans le traitement de leur demande de prêt garanti aux termes de la LCPA.

Les agents du programme estiment que la mauvaise connaissance du programme de la LCPA parmi les agriculteurs peut les empêcher d'en profiter puisqu'ils ne savent pas comment y être admissibles ni comment accéder à la garantie de prêt prévue par la LCPA. La participation des agriculteurs au programme dépend en partie de sa visibilité et de la promotion qu'en font les institutions prêteuses. La sensibilisation au programme se fait surtout par les institutions, puisque 86,0 % des agriculteurs sondés disent avoir entendu parler du programme de la LCPA pour la première fois grâce à leurs prêteurs.

Le programme est également publicisé auprès des intervenants du secteur agricole par AAC, qui en parle par divers moyens (publications, médias, annonces, associations de producteurs et foires commerciales); cependant, seulement 6,3 % des agriculteurs sondés ont entendu parler du programme par l'entremise de ces sources. Selon les prêteurs, les agriculteurs qui demandent habituellement un prêt garanti par la LCPA ont déjà obtenu un tel prêt.

La participation au programme de la LCPA repose sur les institutions financières, puisqu'elles sont la principale source d'information des agriculteurs et prennent la décision d'émettre ou non le prêt. Peu d'agriculteurs (30,9 % de ceux qui ont été sondés) ont demandé un prêt garanti par la LCPA. La participation des prêteurs au programme de la LCPA dépend : de leur connaissance du programme; du coût et de la facilité de participation; de leur expérience liée au programme; de leur volonté de prêter au secteur agricole; de la façon dont l'option de crédit offerte par la LCPA se compare aux autres produits de crédit qu'ils offrent.

Lors des entrevues avec les prêteurs, la plupart se sont dits au courant du programme, mais certains n'en connaissaient pas les détails. Des représentants du programme de la LPAACFC avaient déjà visité les institutions financières et donné des séminaires sur le programme. Les participants à ces séminaires les ont trouvés très utiles et ils recommandent d'en tenir d'autres à l'avenir. Cette pratique ne s'est toutefois pas poursuivie dans le cadre du programme de la LCPA.

Selon les prêteurs, l'enregistrement des prêts garantis aux termes de la LCPA entraîne un fardeau administratif supplémentaire qu'ils trouvent lourd, puisqu'ils sont tenus de recueillir d'autres renseignements en plus de ceux qu'ils doivent habituellement réunir dans le cadre de la gestion d'un prêt. Le coût administratif que doit assumer un prêteur pour émettre un prêt garanti par la LCPA est donc supérieur à celui de prêts similaires. On a fait remarquer lors des entrevues que, compte tenu de la conjoncture économique, certains prêteurs peuvent ne pas offrir le programme puisque leurs propres produits de crédit offrent des conditions semblables, voire supérieures, à celles qu'offre le programme de la LCPA.

Pour répondre aux questions des prêteurs avec le programme, ainsi que les limites de la base de données du programme^{Note de bas de page 101}, un nouveau système d'inscription en ligne a été mis en œuvre en 2012/13^{Note de bas de page 102}. Le nouveau système utilise un système d'inscription en ligne utilisé par le Programme PFPEC. Présentation des nouvelles modifications du système d'enregistrement électronique présente de nouveaux défis. Le premier défi est de créer la conscience du nouveau système entre les prêteurs qui ne participent pas actuellement au programme de la LCPA. Le deuxième défi est la nécessité de former / aider les prêteurs à utiliser le nouveau système. Les responsables du programme ne m'attends prêteur familiariser avec le processus d'inscription en ligne pour améliorer la participation au programme. En outre, le système en ligne allégé le fardeau administratif des prêteurs, ce qui réduit le coût de la participation au programme. Aucun des prêteurs interrogés ont eu l'expérience en utilisant le nouveau système d'inscription en ligne^{Note de bas de page 103}.

Basé sur des entretiens avec des informateurs clés, quelques prêteurs ont expliqué leur hésitation à utiliser le programme de la LCPA en raison d'expériences négatives avec le programme ou son précurseur. Entre 1988 et 2 004, 20% de toutes les demandes au programme ont été rejetées en raison de problèmes d'éligibilité résultant de la rigidité des programmes et des prêts non admissibles inscrits au programme^{Note de bas de page 104}. Par conséquent, certaines institutions financières sont devenues réticentes à présenter des demandes de prêts en souffrance qui étaient semblables les revendications qui avaient été rejetées, la création d'une perception négative de la valeur de la garantie du programme. Le personnel du programme de la LCPA sont disponibles pour les prêteurs de fournir des décisions d'admissibilité s'il y a des questions.

3.3 Efficience et rentabilité

L'évaluation s'est penchée sur le coût d'exécution du programme et le niveau de risque financier qu'il présente pour le gouvernement fédéral.

Le programme de la LCPA est exécuté comme prévu et répond à toutes les normes de service.

La direction et les agents du programme interrogés confirment que les procédures de demande, d'enregistrement et d'indemnisation se déroulent comme prévu. Le programme répond à toutes leurs normes de service; les demandes de renseignements par téléphone ou courriel obtiennent une réponse en un et deux jours, respectivement, et les prêts sont enregistrés dans les 15 jours ouvrables^{Note de bas de page 105}.

Les frais d'administration du programme sont peu élevés. La LCPA réduit le coût du programme pour le gouvernement fédéral, mais ce programme n'est pas conçu pour fonctionner comme un programme de recouvrement des coûts.

Le Ministère touche annuellement 2 1 millions de dollars pour la LCPA en raison du financement prévu dans la loi, lequel couvre les salaires du personnel du programme et les frais d'entretien du nouveau système automatisé^{Note de bas de page 106}. Entre 2009-2010 et 2011-2 012, les frais d'administration ont atteint 4  3 millions de dollars, dont 350 729 $ en frais de publicité et de 2 2 $ millions pour un système d'inscription en ligne^{Note de bas de page 107}. Les dépenses d'exploitation moyennes du crédit 1 sont de 1 4 million de dollars par année, ce qui est bien en deçà du budget imparti.

La portion liée à la garantie de prêt de la LCPA n'entraîne pas de coût, puisque les indemnisations versées par le programme de la LCPA aux prêteurs sont annulées par les droits d'enregistrement et les recouvrements. De 2009-10 à 2011-12 le programme de la LCPA fonctionne avec un excédent moyen de 1 033 670 $ après avoir payé les revendications (voir le tableau 3.5) ^{Note de bas de page 108}.

Les droits d'enregistrement au programme (en l'absence de demandes d'indemnisation et de recouvrements) pourraient assumer 53,2 % du budget du programme, ou 79,8 % de ses dépenses annuelles moyennes^{Note de bas de page 109}. Les revenus générés par les droits d'enregistrement au programme ne permettent pas de compenser directement ses coûts ni les coûts liés aux défauts de paiement, puisqu'ils sont déposés dans le Trésor public. Les recouvrements effectués par l'équipe de la Direction générale de la gestion intégrée ne visent pas à récupérer toutes les sommes, mais plutôt à réduire le coût du programme pour le gouvernement fédéral.

Les frais d'administration du programme demeurent faibles en raison du rôle clé que jouent les institutions financières à titre de prêteur. Le recours aux institutions prêteuses comme contrôleurs d'accès au programme diminue le fardeau que représente pour le programme l'administration des prêts. Les institutions financières fournissent l'expertise requise pour évaluer les risques et émettre les prêts. En outre, en cas de défaut de paiement, les prêteurs sont tenus de consentir des efforts pour récupérer les sommes impayées, comme ils le seraient dans le cadre de prêts non garantis par la LCPA. Cette structure permet de réduire le nombre et le montant des demandes d'indemnisation faites aux termes de la garantie puisque les institutions financières sont tenues de recouvrer les pertes éventuelles découlant des défauts de paiement.

En comparaison avec d'autres programmes de prêts, les coûts du programme de la LCPA sont faibles. Le coût administratif moyen par prêt AAC était 239 85 $ ou 4 31 $ par 1 000 $ de prêt de 2009-10 à 2011-12^{Note de bas de page 110}. Le Programme PFPEC, sur la base de données de 2 008, la moyenne de 344 $ par prêt sur ​​la base de 9015 prêts d'une valeur d'un milliard à 3 1 millions de dollars en frais administratifs^{Note de bas de page 111}. La FAC, sur la base des informations 2010-11, en moyenne 6 444$ par prêt sur ​​la base de 42 021 prêts pour 6 2 milliards de dollars, 270 9 $ millions en frais administratifs^{Note de bas de page 112}. Si ce n'est pas une comparaison directe, la livraison similaire de PFPEC indique que les coûts administratifs du programme de la LCPA sont comparables ou moins que d'autres programmes de prêts fédéraux.

Le programme de la LCPA est peu risqué puisqu'il expose le gouvernement du Canada à un risque limité; les prêteurs étudient chaque demande de prêt aux termes de la LCPA avec toute la diligence voulue.

La structure du programme fait en sorte que ce sont les institutions financières qui sont en première ligne pour s'assurer que les emprunteurs sont admissibles au prêt et pour récupérer les sommes en souffrance en cas de défaut de paiement. Au cours de la période d'évaluation, il y a eu peu d'indemnisations versées par le programme de la LCPA, et ces sommes ont indirectement été annulées par les droits d'enregistrement et les recouvrements.

Dans l'ensemble, les indemnisations versées par le programme sont peu élevées, puisque le montant médian est de 16 509 83 $^{Note de bas de page 113}. Depuis le 18 juin 2 009, seules 35 demandes d'indemnisation ont fait l'objet d'un paiement par le programme durant la période d'évaluation. Comme mentionné précédemment au point 1.3, la majorité (74,0 %) des indemnisations versées par le programme durant la période d'évaluation découle d'une seule coopérative en défaut de paiement.^{Note de bas de page 114}

Les risques de prêt sont évalués et atténués par les institutions financières. Les emprunteurs doivent être admissibles aux prêts garantis par la LCPA, de la même manière qu'ils l'auraient été pour tout autre prêt. Cette base de fonctionnement est importante, puisqu'une mauvaise gestion du risque n'est pas seulement dommageable pour les prêteurs, elle l'est tout autant pour les emprunteurs. Les conséquences d'une mauvaise gestion du risque de la part des institutions prêteuses peuvent avoir un effet néfaste sur toutes les collectivités rurales, voire sur l'économie dans son ensemble^{Note de bas de page 115}. La prudence qui s'impose au moment d'administrer la garantie de prêt de la LCPA est au cœur de la santé et de la prospérité des secteurs financier et agricole.

L'exposition du programme de la LCPA au risque provenant d'un seul prêteur est également atténuée par un taux de paiement d'indemnisation décroissant. Ainsi, le montant versé par le programme de la LCPA dépend du montant total des indemnisations versées au prêteur au cours d'un exercice et des quatre exercices précédents. La garantie offerte par le programme de la LCPA est limitée à 90 % du premier million, à 50 % du deuxième million et à 10 % de toutes les sommes suivantes. ^{Note de bas de page 116}

En cas de défaut de paiement, l'institution prêteuse suit ses propres procédures pour réaliser la garantie et rembourser le prêt, ce qui réduit le nombre de prêts en souffrance faisant l'objet d'une demande d'indemnisation. Ce n'est que lorsque l'institution prêteuse n'est pas en mesure de se faire rembourser par l'emprunteur qu'une demande d'indemnisation est faite au programme de la LCPA. La vaste majorité des prêts en souffrance ont été émis aux termes de la LPAACFC; un seul prêt en souffrance a été consenti aux termes de la LCPA durant la période d'évaluation. À l'heure actuelle, les défauts de paiement pour des prêts accordés aux termes de la LCPA sont limités parce que ceux-ci sont assez récents; l'âge médian d'un prêt en souffrance était de seulement 90 mois durant la période d'évaluation et, à ce moment, le plus ancien prêt garanti par la LCPA avait été émis 42 mois auparavant. ^{Note de bas de page 117}

Bien que les demandes d'indemnisation soient rares, le taux de recouvrement est faible; il en coûte huit dollars en indemnisation versée pour chaque dollar recouvré auprès de l'emprunteur^{Note de bas de page 118}. Cette situation s'explique surtout par le fait que les prêts ayant donné lieu à une demande d'indemnisation ont déjà été soumis à la procédure de recouvrement du prêteur avant d'être soumis au programme de la LCPA. Il est donc très difficile de récupérer les sommes versées en indemnisation aux institutions financières puisque les prêteurs ont déjà exercé la diligence voulue et recouvré ce qu'ils ont pu.

4.1 Conclusions

Le programme de la LCPA continue d'offrir une solution financière avantageuse aux agriculteurs et coopératives du Canada. Son expansion semble particulièrement profitable aux agriculteurs débutants/en démarrage, ce qui correspond tout à fait aux priorités du gouvernement fédéral. Des prêts pour transfert intergénérationnel de l'exploitation familiale sont également garantis, même s'ils n'ont suscité presque aucune demande.

La LCPA est une façon économique et peu risquée d'aider le secteur agricole. Le risque lié au programme est atténué du fait que les prêteurs voient à autoriser les prêts et à recouvrer les sommes en souffrance, réduisant ainsi le nombre de défauts de paiement et de demandes d'indemnisation. Le coût de gestion du programme est bas, puisque les revenus tirés des droits d'enregistrement viennent indirectement annuler les frais d'administration. Le programme est structuré de façon à limiter l'exposition du gouvernement fédéral au risque de chaque institution financière, et il y a peu de demandes d'indemnisation pour prêts impayés.

L'accès aux prêts d'amélioration agricole consentis dans le cadre du programme de la LCPA se fait équitablement à l'échelle du Canada, peu importe l'emplacement, la taille ou l'âge de la ferme. L'aide financière qu'offrent les provinces au secteur agricole n'est pas uniforme dans l'ensemble du pays, ce qui crée un écart entre les solutions et produits financiers dont le secteur agricole peut profiter. Le programme de la LCPA vient donc compléter les programmes provinciaux en veillant à ce que tous les agriculteurs du pays aient accès aux mêmes conditions d'emprunt concurrentielles.

Les agriculteurs et les prêteurs expriment des réserves quant aux montants maximums pouvant être empruntés, car ils estiment qu'ils sont trop bas pour permettre des acquisitions importantes, comme des terres et de la machinerie. Cependant, les agriculteurs ont recours au programme de la LCPA pour effectuer de petites acquisitions. Près de la moitié des agriculteurs sondés ont profité d'autres sources de financement, surtout auprès de Financement agricole Canada (FAC), qui émet des prêts plus importants. L'une des raisons qui peut expliquer cette apparente contradiction est sans doute liée au fait que les prêts garantis aux termes de la LCPA sont surtout obtenus par les producteurs à grande échelle et que leur niveau de financement nécessaire pour l'achat de terres et d'équipement est beaucoup plus élevé que celui que peut garantir la LCPA.

Plus faible que prévu du programme de la LCPA par les producteurs et les coopératives peut refléter les conditions économiques actuelles de faibles taux d'intérêt, les prix élevés des produits de base, et un accès facile aux prêts des prêteurs. Lorsque les taux d'intérêt augmentent et les prix des matières premières diminuent, la demande pour le programme à augmenter.

Recommandations

Le rapport d'évaluation formule la recommandation suivante :

Les prêteurs jouent un rôle essentiel pour faire connaître le programme de la LCPA, l'exécuter et inciter les producteurs agricoles à y prendre part. Il est donc important qu'ils collaborent et soient à l'aise de recourir au programme. En raison des réserves exprimées quant aux procédures de demande d'indemnisation, il serait utile de veiller à ce que les prêteurs sachent de façon claire et précise les types de prêts qui sont garantis et la marche à suivre pour faire une demande d'indemnisation. En sensibilisant mieux les prêteurs aux modalités du programme, il est possible d'accroître la participation au programme.

En outre, les prêteurs estiment que les institutions financières n'utilisent pas le programme en raison du fardeau administratif et des coûts qu'il entraîne. Il faut donc promouvoir et favoriser l'utilisation du nouveau système d'enregistrement en ligne si on veut démontrer la facilité d'enregistrement des prêts accordés aux termes de la LCPA et accroître la probabilité que les prêteurs incluent le programme dans les solutions qu'ils offrent aux agriculteurs.