Évaluation du programme Agri-stabilité

Abréviations

AAC

Agriculture et Agroalimentaire Canada

GRE

Gestion des risques de l’entreprise

FPT

Fédéral-Provincial-Territorial

Sommaire

Objet

Le Bureau de la vérification et de l’évaluation d’Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) a évalué le programme Agri-stabilité afin d’en mesurer la pertinence, la conception, l’exécution, l’efficience et l’efficacité.

Portée et méthode

Les activités d’Agri-stabilité de 2016-2017 à 2020-2021 ont été évaluées à l’aide de plusieurs sources : examen des dossiers et de la documentation du programme; entrevues avec des intervenants internes et externes; et analyse des données secondaires et administratives.

Contexte

Agri-stabilité est l’un des quatre principaux programmes de gestion des risques de l’entreprise (GRE) d’AAC. Ces programmes offrent aux producteurs agricoles une protection contre les pertes de revenu et de production, les aidant à gérer les risques qui menacent la viabilité de leur exploitation. Agri-stabilité est un programme taillé sur mesure, fondé sur la marge (c'est-à-dire, sur les ventes moins les dépenses admissibles), qui offre une couverture pour l’ensemble de l’exploitation, ce qui permet de protéger le revenu agricole des producteurs en fonction de toutes les denrées produites. Il soutient les producteurs qui vivent d’importantes baisses de la marge (c'est-à-dire, marge annuelle qui tombe en deçà de 70 pour cent de la marge moyenne du producteur). De 2016-2017 à 2020-2021, les coûts du programme ont dépassé 2 milliards de dollars, dont 1,1 milliard de dollars de dépenses fédérales.

Constatations

• Des stratégies d’atténuation des risques pour l’exploitation agricole dans son ensemble, comme le programme Agri-stabilité, sont nécessaires.
• Au cours de la période d’intérêt, les administrateurs fédéraux et provinciaux ont apporté des changements au programme afin de mieux soutenir les producteurs. Toutefois, il en faut davantage pour régler les problèmes de rapidité et de prévisibilité des paiements.
• Les paiements du programme ne sont pas toujours faits en temps utile, puisque plus de 40 pour cent d’entre eux sont arrivés huit mois après la fin de l’année de programme.
• Les producteurs considèrent les paiements provisoires imprévisibles. Ils sont donc rarement utilisés (un pour cent des paiements du programme sont provisoires).
• Bien que le programme soit censé être universel (ouvert à tous les producteurs), sa conception réelle laisse de nombreux producteurs en plan. Par exemple, les petits producteurs dont les revenus sont plus variables ont moins de chances de voir leurs marges stabilisées ou leurs dépenses couvertes.
• La complexité du programme continue d’être un obstacle majeur à la participation des producteurs, en particulier les plus petits, lesquels doivent souvent faire appel à des experts en comptabilité pour les aider à remplir les formulaires du programme.
• Il y a des obstacles à la participation des groupes sous-représentés, comme les jeunes, les femmes, les Autochtones et les personnes aux prises avec un handicap.
• Le programme Agri-stabilité est coûteux à administrer à cause de sa nature personnalisée (individualisée) et complexe.
• Agri-stabilité offre une protection sur mesure à l’ensemble de l’exploitation agricole contre les baisses de revenus importantes, en particulier celles des gros producteurs, mais n’a pas toujours atteint ses cibles de rendement.

Conclusion

Agri-stabilité a le potentiel de fournir un soutien élargi au secteur agricole canadien et de soutenir un plus grand nombre de petites exploitations. Toutefois, la conception et l’exécution actuelles favorisent les grandes exploitations et les secteurs dont les marges sont étroites. La prévisibilité des paiements, les délais et la complexité du programme continuent de poser problème. Des communications adaptées et des activités de renforcement des capacités auprès des groupes sous-représentés pourraient améliorer leur participation au programme.

Recommandations

La sous-ministre adjointe, Direction générale des programmes, en consultation avec les administrateurs provinciaux, devrait :

• Recommandation 1 : trouver des moyens de simplifier le programme Agri-stabilité afin de réduire le fardeau administratif des producteurs.
• Recommandation 2 : trouver des moyens de rendre les paiements provisoires et finaux plus prévisibles et d’améliorer la rapidité des paiements finaux.
• Recommandation 3 : élaborer et mettre en œuvre un moyen d’accroître l’accès des populations sous-représentées au programme Agri-stabilité.

Réponse de la direction et plan d’action

La direction accepte les recommandations de l’évaluation et a élaboré un plan d’action pour y répondre d’ici le 1er avril 2024.

1.0 Introduction

Le Bureau de la vérification et de l’évaluation a évalué le programme Agri-stabilité dans le cadre du Plan intégré de vérification et d’évaluation de 2021-2022 à 2025-2026. Les conclusions sont destinées à éclairer les décisions actuelles et futures en matière de programmes et de politiques, ainsi que le prochain cadre stratégique du ministère.

2.0 Portée et méthode

Cette évaluation a porté sur la pertinence, la conception, la prestation, l’efficience et l’efficacité des activités d’Agri-stabilité de 2016-2017 à 2020-2021. Les activités exclues de cette évaluation comprennent tout changement apporté au programme après le 1er juin 2021 et les programmes d’urgence temporaires mis en œuvre pendant la COVID-19.

L’évaluation s’est appuyée sur plusieurs sources, dont un examen des dossiers et de la documentation du programme; des entrevues des représentants d’AAC, des gouvernements provinciaux, des membres du comité fédéral-provincial-territorial (FPT), des associations de producteurs et des institutions financières; et une analyse des données secondaires et administratives du programme. Pour la méthode détaillée de l’évaluation, voir l’Annexe A.
Les activités d’Agri-stabilité ont été évaluées récemment dans le cadre de l’Évaluation d’Agri-investissement, d’Agri-stabilité, d’Agri-protection et du Programme d’indemnisation pour les dommages causés par la faune (2016-2017) et de l’Évaluation des outils de stabilité du revenu – Agri-stabilité et Agri-investissement (2011-2012).

3.0 Profil du programme

3.1 Aperçu d’Agri-stabilité et de la série de programmes de gestion des risques de l’entreprise

Agri-stabilité est l’un des quatre programmes centraux de la série de programmes de GRE d’AAC. Programme statutaire, il est assujetti au paragraphe 4(2) de la Loi sur la protection du revenu agricole. En vertu du cadre stratégique agricole actuel, le Partenariat canadien pour l’agriculture (2018-2023), la série de programmes de GRE vise à aider les producteurs agricoles à protéger leur revenu et à gérer les risques qui échappent à leur contrôle (par exemple, sécheresses, inondations, baisse des marchés et hausse des coûts des intrants). Les producteurs canadiens peuvent participer à un ou plusieurs programmes de GRE pour les aider à contrer l’évolution des marchés, à stabiliser leurs revenus à long terme, à atténuer les pertes financières et à adopter des innovations technologiques.

Agri-stabilité est un programme de gestion des risques offert aux exploitations agricoles de tous les secteurs et de toutes les tailles, adapté à chaque exploitation. Il se fonde sur la marge, offrant une couverture de l’ensemble de l’exploitation aux producteurs vivant d’importantes baisses de la marge, laquelle est définie comme étant les revenus moins les dépenses annuels admissibles d’un producteur. Cette couverture offre une protection du revenu agricole des producteurs en fonction de toutes les denrées admissibles produites. Les producteurs font une demande d’Agri-stabilité avant d’en avoir besoin et reçoivent un paiement d’Agri-stabilité si leur marge de l’année en cours tombe en deçà de 70 pour cent de leur marge de référence (c'est-à-dire, marge moyenne du programme au cours des cinq dernières années, sans la valeur la plus élevée et la plus basse). Le programme Agri-stabilité vise à permettre aux producteurs de se remettre de pertes importantes et de s’adapter aux signaux du marché sans influencer leurs décisions quant à la nature de leurs produits, ni la manière de produire.

3.2 Gouvernance

La gouvernance d’Agri-stabilité est partagée entre la Direction des programmes de GRE, qui gère le rôle du gouvernement fédéral dans l’administration du programme, et la Direction des programmes du revenu agricole, qui exécute la partie du programme relevant du fédéral.

La Direction des programmes de GRE entreprend l’analyse des programmes, leur élaboration, la production de rapports sur le rendement, ainsi que des activités de liaison avec les provinces et les associations de l’industrie, dont le Groupe de travail FPT sur les politiques de GRE. En plus de voir à la prestation du programme Agri-stabilité dans plusieurs provinces et territoires (Manitoba, Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse, Terre-Neuve-et-Labrador et Yukon), la Direction des programmes du revenu agricole exploite un centre d’appels qui traite les demandes de renseignements sur le programme Agri-stabilité, joue un rôle central au sein des groupes de travail sur la GRE et soutient la fonction de contrôleur pour la série de programmes de GRE. La Direction s’appuie sur son Cadre de responsabilisation et de contrôle de gestion, une compilation de documents visant à atténuer les risques liés à l’atteinte des objectifs et des priorités de la GRE. Les autres responsabilités des administrateurs fédéraux et provinciaux d’Agri-stabilité comprennent la mise en place, le traitement, l’administration et l’enregistrement des demandes pour le programme.
Les gouvernements provinciaux exécutent le programme en Colombie-Britannique, en Alberta, en Saskatchewan, en Ontario, au Québec et à l’Île-du-Prince-Édouard. Les gouvernements fédéral et provinciaux se partagent les contributions et les coûts d’administration du programme Agri-stabilité dans une proportion de 60 pour cent (fédéral) et 40 pour cent (provincial).

Plusieurs comités et groupes de travail soutiennent la conception et l’exécution des programmes de GRE :

• Le Comité consultatif national du programme (établi conformément au paragraphe 5(3) de la Loi sur la protection du revenu agricole) est composé de représentants des producteurs de tout le Canada, de fonctionnaires fédéraux et provinciaux/territoriaux. Il incombe à ce comité d’examiner régulièrement les programmes Agri-stabilité et Agri‑investissement et de fournir des conseils sur leur administration.
• Le Groupe de travail FPT sur les politiques de GRE est composé d’experts en politique et en la matière qui représentent le gouvernement fédéral et chaque province/territoire. Il évalue les questions relatives aux politiques et aux programmes de GRE et formule des recommandations à l’intention des sous-ministres adjoints FPT chargés des politiques.
• Le groupe de travail des administrateurs FPT, composé d’employés provinciaux et fédéraux, élabore et tient à jour les lignes directrices des programmes, évalue les paramètres d’Agri-stabilité et d’Agri-investissement et les problèmes de traitement, et aide à assurer l’uniformité de la prestation à l’échelle nationale.

3.3 Ressources

De 2016-2017 à 2020-2021, Agri-stabilité a coûté aux gouvernements FPT près de 2,1 milliards de dollars, dont près de 1,1 milliard en dépenses fédérales d’AAC. Les salaires représentaient environ six pour cent des dépenses de programme d’AAC, les dépenses de fonctionnement non salariales, environ deux pour cent et les paiements de programme près de 92 pour cent (voir le tableau 1). AAC a employé en moyenne 155 équivalents temps plein chaque année pour la prestation du programme Agri-stabilité.

Tableau 1. Dépenses d’Agri-stabilité par exercice financier de 2016-2017 à 2020-2021

	2016-17	2017-18	2018-19	2019-20	2020-21	Total
Administratives ($)	68 411 214	67 170 890	65 252 189	64 410 600	63 526 926	328 771 819
AAC	11 335 850	13 337 292	11 533 332	12 539 317	13 719 904	62 465 695
Partenaires provinciaux	57 075 364	53 833 598	53 718 857	51 871 283	49 807 022	266 306 124
Subventions et contributions ($)	578 168 093	102 698 920	358 740 573	324 720 862	359 684 228	1 724 012 677
AAC	346 900 856	61 619 352	215 244 344	194 832 517	215 810 537	1 034 407 606
Partenaires provinciaux	231 267 237	41 079 568	143 496 229	129 888 345	143 873 691	689 605 071
Autres (AAC seul.) ($)	-192 210	547 045	494 071	110 960	1 398 686	2 358 552
Total ($)	646 387 098	170 416 855	424 486 834	389 242 422	424 609 840	2 055 143 048
AAC	358 044 496	75 503 689	227 271 747	207 482 794	230 929 127	1 099 231 853
Partenaires provinciaux	288 342 602	94 913 166	197 215 087	181 759 628	193 680 713	955 911 195
Équivalents temps plein (AAC)	162	155	153	156	150	S.O.
Notes Les dépenses fédérales et les équivalents temps plein excluent les services internes. Les dépenses administratives comprennent les salaires et les dépenses de fonctionnement non salariales. Les dépenses en subventions et contributions des partenaires provinciaux sont estimées sur la base de 60:40. Les autres dépenses comprennent celles en capital et les recettes provenant des droits versés par les producteurs. Source: Rapports de la Direction générale de la gestion ministérielle (5 avril) et données financières du programme

3.4 Résultats attendus

Les résultats immédiats, intermédiaires et finaux suivants ont été examinés dans le cadre de cette évaluation:

• Résultat immédiat : Les producteurs ont accès à une protection sur mesure de l’ensemble de l’exploitation contre les fortes baisses de revenus.
• Résultat intermédiaire : Les revenus des producteurs sont protégés contre les baisses de revenus importantes.
• Résultats ultimes pour l’ensemble des programmes de GRE :
  • Le secteur agricole est financièrement résilient;
  • Les producteurs voient la valeur de la série de programmes de GRE dans la gestion de leurs risques;
  • Une série de programmes rentables;
  • L’industrie est en mesure de mieux gérer les risques d’entreprise et de demeurer viable à long terme.

Pour le modèle logique complet d’Agri-stabilité, voir l’Annexe B.

4.0 Pertinence

La présente section résume les conclusions de l’évaluation sur la pertinence du programme Agri-stabilité. Plus précisément, il s’agissait de déterminer si le programme est toujours nécessaire, dans quelle mesure il répond aux besoins et s’il est conforme aux rôles, aux responsabilités et aux priorités du ministère et du gouvernement.

4.1 Un besoin continu pour le programme Agri-stabilité

L’industrie agricole et agroalimentaire du Canada est un important moteur de l’économie du pays, contribuant à la création de plus de deux millions d’emplois et à un produit intérieur brut (PIB)^{Note de bas de page 1} de plus de 140 milliards de dollars. Il est prévu que l’industrie continue de croître, car la demande pour les produits agricoles canadiens augmente avec la croissance démographique et celle de l’économie mondiale. Malgré ce potentiel, cette industrie est régulièrement exposée à plusieurs risques qui peuvent être difficiles à prévoir et à atténuer, lesquels peuvent avoir une incidence sur la production et/ou la demande du secteur et des effets dévastateurs pour les producteurs agricoles et agroalimentaires, dont des problèmes de liquidité et des faillites.

Les exemples de risques auxquels les producteurs peuvent être confrontés comprennent :

• les conditions météorologiques extrêmes, les ravageurs et les maladies qui peuvent affecter l’écopaysage et la production et causer des pertes de récoltes et d’animaux;
• les différends commerciaux et les barrières non tarifaires qui réduisent l’accès aux marchés;
• l’évolution des prix mondiaux des denrées et la hausse des prix des intrants;
• la baisse de la demande de produits sur les marchés nationaux et internationaux;
• les crises mondiales (par exemple, la pandémie de COVID-19), qui peuvent avoir des répercussions sur les chaînes d’approvisionnement;
• les pénuries de main-d’œuvre.

Les producteurs canadiens sont confrontés à des risques de production dus à des événements météorologiques et climatiques comme des sécheresses et du temps froid dans l’Ouest canadien, des pluies abondantes et des inondations dans les Prairies et des conditions météorologiques extrêmes dans l’Est du Canada. Leur revenu peut aussi varier sensiblement en raison de causes qui échappent à leur contrôle, comme les risques mentionnés ci-dessus.^{Note de bas de page 2}

Pour protéger les moyens de subsistance des producteurs agricoles et agroalimentaires du Canada, ainsi que le secteur, et leur permettre de rester compétitifs sur le marché international, les stratégies fédérales d’atténuation des risques s’attaquent aux conséquences des baisses de revenu et de production. Depuis 60 ans, les programmes de GRE, comme Agri-stabilité, ont été offerts comme mécanisme de protection. La documentation et les entrevues avec le personnel d’AAC et les associations de producteurs ont révélé que le secteur privé n’offre pas d’outils pour atténuer les pertes catastrophiques en raison des coûts élevés. Les programmes provinciaux, lorsqu’ils existent, complètent habituellement les programmes fédéraux et ont tendance à fonctionner en supposant que les programmes fédéraux constituent la première ligne de défense.

Agri-stabilité est le seul programme qui offre une couverture contre la plupart des risques pour l’ensemble de l’exploitation agricole, quel que soit le type de denrées produites. Plus précisément, Agri-stabilité offre une couverture contre les risques du marché, qui sont importants, mais moins fréquents à l’échelle régionale (par exemple, les baisses de production, les prix variables des intrants et des produits).^{Note de bas de page 3} Il a été démontré que des programmes tels qu’Agri-stabilité atténuaient les effets de la baisse des la marge, augmentant le taux de survie des exploitations et encourageant la croissance.^{Note de bas de page 4}

L’évaluation a révélé qu’Agri-stabilité ne répond pas bien aux besoins de tous les producteurs en matière de GRE. Par exemple, avant sa suppression en 2020, la limite de la marge de référence signifiait que les exploitations à faibles coûts structurels admissibles étaient moins à même de recevoir des paiements, tandis que le plafond du programme de 3 millions de dollars le rend moins efficace pour les grandes exploitations subissant de fortes baisses de leur marge. L’Enquête financière sur les fermes de 2019 a révélé que plus de la moitié des producteurs ne trouvaient pas qu’Agri-stabilité était un important programme gouvernemental pour gérer efficacement les risques et les contrecoups liés aux catastrophes. Selon le personnel d’AAC et les associations de producteurs, cela pouvait découler du fait qu’Agri-stabilité ne porte pas directement sur les risques liés aux questions commerciales et aux fermetures de marché, aux problèmes de transport, aux taux de change, aux ralentissements prolongés des marchés et aux catastrophes pluriannuelles.

Toutefois, l’évaluation a permis de constater que la COVID-19 pourrait faire renaître le besoin d’Agri-stabilité, en particulier pour les producteurs qui approvisionnent les transformateurs d’aliments et l’industrie des services alimentaires, ainsi que pour ceux des secteurs à forte intensité de main-d’œuvre (par exemple, les serres et les pépinières, les fruits et légumes, le bétail). Ces secteurs ont plus tendance à compter sur la main-d’œuvre non familiale, qui est une dépense admissible dans le cadre d’Agri-stabilité, et qui était rare et/ou plus coûteuse pendant la pandémie.

4.2 Harmonisation avec les priorités, les rôles et les responsabilités d’AAC et du gouvernement

Le « risque sectoriel », l’une des trois responsabilités centrales d’AAC, est un élément clé de son mandat et une fonction permanente pour AAC. Ainsi, « AAC fournit des outils pour atténuer les contrecoups financiers des risques qui échappent au contrôle des producteurs et qui menacent la viabilité de leur exploitation [et] travaille avec le secteur pour veiller à ce que des systèmes, des normes et des outils soient élaborés pour soutenir sa capacité à prévenir et à limiter les risques et à répondre aux demandes du marché. »^{Note de bas de page 5} Agri-stabilité, assujetti au paragraphe 4(2) de la Loi sur la protection du revenu agricole, constitue l’un de ces outils.

La Loi autorise les accords FPT visant à protéger le revenu des producteurs agricoles. De plus, les programmes de GRE s’harmonisent avec le domaine d’action prioritaire « gestion des risques » du cadre stratégique émanant du Partenariat canadien pour l’agriculture. Selon l’examen des programmes de GRE effectué par un groupe d’experts externes en 2018, ceux-ci visent à fournir une couverture contre les risques graves qui menacent la viabilité des exploitations agricoles. Agri-stabilité répond à cet objectif en atténuant la baisse de la marge, surtout pour les producteurs plus sensibles aux changements du marché à cause de leurs marges plus étroites.

5.0 Conception et exécution du programme

La présente section résume les résultats de l’évaluation sur la conception et l’exécution d’Agri-stabilité, en commençant par l’intégration de celui-ci à la série de programmes de GRE.

5.1 Intégration d’Agri-stabilité à la série de programmes de base de la GRE

La série de programmes de GRE est composée de quatre programmes qui fonctionnent ensemble pour aider les producteurs à gérer les risques :^{Note de bas de page 6}

• Agri-stabilité : pour les producteurs subissant une forte baisse de la marge;
• Agri-investissement : liquidités pour compenser les petites baisses de revenus;
• Agri-protection : assurance à frais partagés contre les catastrophes naturelles qui réduit les contrecoups financiers des pertes de production ou d’actifs;
• Agri-relance : un cadre FPT d’aide en cas de catastrophe pour aider les producteurs à faire face aux coûts exceptionnels associés à la relance après une catastrophe naturelle.

La série de programmes de GRE, fonctionnant ensemble, fournit une protection contre une gamme complète de risques qui menacent la viabilité des exploitations agricoles. Ainsi, lorsque les cultures d’un producteur sont endommagées par des désastres naturels, Agri-protection peut couvrir les pertes de production, tandis qu’Agri-investissement et Agri-stabilité peuvent couvrir les coûts supplémentaires et les pertes de revenus (voir la figure 1).

Description de l’image ci-dessus

Figure 1: Relation entre les programmes de GRE, la fréquence des événements et la source du risque

L’axe des Y montre la fréquence des événements. Ils y sont représentés allant de rares et graves à fréquents et moins graves. La source du risque est représentée sur l’axe des X : production, prix et intrants, et coûts extraordinaires. Agri-investissement porte sur les risques liés à la production, aux prix et aux intrants, qui sont fréquents et moins graves. Agri-stabilité porte sur les mêmes risques, mais qui sont rares et graves. Agri-protection porte sur les risques liés à la production qui sont fréquents et moins graves par l’intermédiaire de sa couche standard, ainsi que des événements rares et graves, par l’intermédiaire de sa couche catastrophique. Agri-relance porte sur les coûts extraordinaires liés aux événements rares et graves.

Source : Adapté d’Antón, J., S. Kimura, & R. Martini, La gestion des risques agricoles au Canada par l’OCDE (2011) et d’AAC, Évaluation des outils de stabilité de revenu – Agri-stabilité et Agri-investissement (2012).

Les programmes de GRE fournissent un soutien de manière prévisible, opportune et complète. L’examen des documents relatifs aux programmes a révélé qu’aucun programme ne peut répondre à ces trois critères. Ainsi, le programme Agri-stabilité offre un soutien individualisé aux producteurs, car les paiements sont directement liés au rendement passé et actuel de leur exploitation. Toutefois, ce niveau de complexité fait en sorte qu’Agri-stabilité est moins opportun et plus difficile à comprendre que les autres programmes de la série de GRE.

Les producteurs sont encouragés (sans y être obligés) à profiter de tous les programmes de GRE pour se protéger contre les pertes de production et de revenu. L’enquête financière agricole de 2019 a montré que les producteurs participaient rarement au seul programme Agri-stabilité, participant souvent à deux ou trois autres programmes de GRE (voir le tableau 2). Plus de 90 pour cent de ceux participant à Agri-stabilité participaient aussi à Agri-investissement, sans doute parce que les informations requises pour Agri-stabilité le sont également pour Agri-investissement.

Tableau 2 : Participation au programme Agri-stabilité et à d’autres programmes de GRE

Participation aux programmes de GRE	Pourcentage de participants à Agri-stabilité
Agri-stabilité seulement	1,6
Agri-stabilité + 1 autre programme de GRE	14,9
Agri-stabilité + 2 autres programmes de GRE	44,0
Les quatre programmes de GRE	39,5
Source : Enquête financière sur les exploitations agricoles de 2019 - Ensemble de données pondérées

Les programmes de GRE ont été conçus de telle sorte que leur combinaison offre la meilleure protection pour différents besoins des producteurs. Toutefois, leur synergie n’est toujours pas pleinement comprise et les producteurs ne s’en servent pas de façon complémentaire. De plus, l’évaluation a révélé que certaines combinaisons peuvent être plus efficaces pour certains que pour d’autres. Ainsi, Agri-stabilité est un excellent complément à Agri-protection dans le cas des cultures; les deux programmes n’offrant généralement pas de couverture qui se chevauche pour les pertes de production, tandis qu’Agri-stabilité offre une protection contre les baisses de prix et les augmentations de coûts. Pour les petites exploitations, Agri-investissement et Agri-stabilité fonctionnent très bien ensemble, alors que les grandes peuvent ne pas en profiter pleinement en raison des plafonds du programme qui limitent les paiements et les contributions à l’épargne.

À l’heure actuelle, à l’exception d’Agri-stabilité et d’Agri-investissement qui partagent un formulaire de demande et un numéro d’identification personnel, il n’est pas possible d’examiner l’utilisation interreliée de plusieurs programmes de GRE, car chacun attribue un numéro d’identification unique à ses utilisateurs. En conséquence, AAC envisage d’utiliser des numéros d’entreprise en plus des numéros d’identification des programmes afin de mieux suivre la participation et les effets des programmes de GRE.

5.2 Évolution d’Agri-stabilité

Les programmes de GRE ont évolué avec les changements des cadres stratégiques d’AAC :

• Pendant la période 2003-2007 du cadre stratégique pour l’agriculture, l’accent de la GRE est passé des filets de sécurité pour les producteurs à la gestion des risques.
• Pendant la période 2007-2013 de Cultivons l’avenir, le Programme canadien de stabilisation du revenu agricole (précurseur d’Agri-stabilité) a commencé à offrir une couverture pour tous les risques.
• Pendant la période 2013-2018 de Cultivons l’avenir 2, la stabilisation du revenu est devenue moins importante que la couverture des événements à risque menaçant la viabilité des exploitations, ce qui a entraîné des changements à Agri-stabilité.
• Le Partenariat canadien pour l’agriculture (2018-2023) a poursuivi l’orientation politique de Cultivons l’avenir 2, avec quelques mises à jour propres à Agri-stabilité.

Cultivons l’avenir 2 a progressivement abandonné la stabilisation des revenus, qui était considérée comme interférant avec les signaux du marché et nuisant à l’adaptation des producteurs. Le personnel du programme a suggéré que les interventions du secteur privé (par exemple, les programmes d’assurance) pourraient aider à couvrir les baisses de la marge moins importantes.

5.2.1 Problèmes de conception et d’exécution

L’évaluation a permis de cerner plusieurs préoccupations liées à la conception et à l’exécution d’Agri-stabilité découlant de sa nature personnalisée : grande complexité, absence de paiements en temps utile et disparité des avantages pour les producteurs participants. Les consultations menées auprès des producteurs ont fait ressortir l’importance d’avoir un programme personnalisé pour répondre aux besoins uniques de chaque exploitation tout en assurant des paiements en temps utile, mais ces deux critères se sont avérés incompatibles.

L’évaluation a révélé que la nature très complexe d’Agri-stabilité est l’un des principaux obstacles à la participation des producteurs. Agri-stabilité nécessite une grande quantité de renseignements sur la production et les finances (y compris les revenus, les dépenses et les changements dans les stocks) qui sont validés par AAC et les partenaires de prestation provinciaux. Les producteurs peuvent soumettre leur information financière selon la méthode de comptabilité de caisse ou d’exercice. Or, la conversion de la comptabilité d’exercice à la comptabilité de caisse (ce que les producteurs utilisent généralement)^{Note de bas de page 7} cause de la confusion. Le personnel du programme peut adapter les paiements en fonction des circonstances particulières de chaque exploitation grâce aux renseignements recueillis. Toutefois, leur compilation exige un effort considérable de la part des producteurs. De plus, ceux-ci doivent posséder des connaissances financières suffisantes pour comprendre et évaluer les avantages d’Agri-stabilité pour leur exploitation, ou engager des comptables pour ce faire. Enfin, les participants doivent suivre un guide long et compliqué pour soumettre leurs renseignements, lequel les confronte à de multiples échéances.

L’évaluation a fait ressortir la lenteur des paiements comme une limitation d’Agri-stabilité. Le calcul, la validation et la distribution des paiements exigent un effort administratif considérable. À la fin de son exercice financier, un producteur soumet une déclaration des activités agricoles qui est généralement traitée dans un délai de trois mois. Toutefois, le traitement de celles qui nécessitent un paiement prend généralement près de quatre mois. Leur traitement est lié à la complexité du dossier liée aux exploitations et/ou aux demandes plus importantes nécessitant plus de temps pour émettre les paiements. De plus, les paiements ne tiennent pas compte des baisses de revenu au fur et à mesure qu’elles se produisent, puisque seulement 57 pour cent des paiements sont distribués dans les huit mois suivant la fin d’une année de programme (voir la figure 2). Cela signifie que les producteurs doivent remédier aux baisses de revenu au sein de leur exploitation ou par le biais d’autres mécanismes tels qu’Agri-investissement ou d’autres programmes de prêts avant de recevoir un paiement dans le cadre d’Agri-stabilité.

Source : données administratives du programme

Description de l’image ci-dessus

Figure 2 : Pourcentage cumulé des dépenses du programme au cours d’une année de programme moyenne (2007 à 2017)

La figure montre le pourcentage cumulatif des montants du programme distribués par Agri-stabilité.

Période	Pourcentage des montants du programme distribués (cumulatif)
4 mois avant la fin de l’année du programme	4 %
8 mois après la fin de l’année du programme	57 %
20 mois après la fin de l’année du programme	94 %
32 mois après la fin de l’année du programme	99 %
44 mois après la fin de l’année du programme	100 %

Les producteurs vivant un déclin qu’ils jugent suffisant pour mériter un paiement d’Agri-stabilité peuvent recevoir des paiements provisoires, lesquels avancent 50 pour cent du paiement final prévu après le cycle de production d’une exploitation, mais avant la fin de son exercice financier. Les paiements provisoires sont généralement traités dans un délai de 22 jours, bien qu’ils puissent être émis dans les 24 heures suivant la réception des informations financières nécessaires. Cependant, de 2016 à 2019, moins d’un pour cent des participants ont utilisé les paiements provisoires, en partie par crainte de recevoir des trop-perçus devant être remboursés. Les trop-perçus peuvent résulter de la surestimation des pertes par les participants, des changements de la juste valeur marchande des produits agricoles, des paiements reçus d’autres programmes de GRE et des différences entre les dépenses historiques et réelles. Environ 21 pour cent des paiements provisoires de 2016 à 2019 ont donné lieu à un trop-perçu dont environ la moitié a nécessité un remboursement intégral du paiement provisoire, y compris les intérêts courus s’il n’était pas remboursé dans les 30 jours. Les producteurs et leurs associations sont d’avis que les paiements provisoires sont imprévisibles, ce qui est corroboré par les données administratives du programme, lesquelles indiquent que seulement 57 pour cent des demandes de paiements provisoires de 2016 à 2019 ont donné lieu à un paiement.

L’évaluation a révélé qu’Agri-stabilité est mieux conçu pour les grands producteurs établis, en raison de sa complexité et de son processus de demande. Les petits producteurs sont moins à même de trouver le processus avantageux ou de se procurer les ressources requises pour remplir une demande. Les producteurs de certains types de produits sont aussi plus susceptibles d’en bénéficier, car les paiements y sont plus fréquents, rendant l’inscription au programme avantageuse.

5.2.2 Changements récents apportés à Agri-stabilité

Plusieurs changements importants apportés à la conception et à l’exécution d’Agri-stabilité au cours de la période de référence de l’évaluation ont été mis en œuvre pour répondre aux préoccupations des intervenants mentionnées ci-dessus. Toutefois, les données qualitatives indiquent que bon nombre de celles‑ci demeurent. Voici les principaux changements :

• En 2021, la limite de la marge de référence pour Agri-stabilité a été supprimée. Celle-ci, introduite en 2013, garantissait que l’aide soit fournie aux producteurs dont la viabilité de l’exploitation était menacée (plutôt que de les protéger contre les fluctuations des bénéfices). Cependant, il est devenu plus difficile pour les producteurs (surtout ceux dont les dépenses admissibles sont faibles) d’être admissibles aux paiements d’Agri-stabilité, tout en réduisant le montant des paiements reçus par les producteurs.
• Depuis 2020, les demandes d’indemnisation auprès d’assurances privées n’ont plus d’incidence sur les paiements d’Agri-stabilité si les primes sont financées par les producteurs et assurent les pertes de prix, de revenus, de production ou de marge. Auparavant, les demandes d’indemnisation auprès d’assurances privées étaient considérées comme un revenu admissible dans le calcul des paiements, ce qui les réduisait et avait un effet dissuasif sur l’achat d’une assurance privée.
• En passant de Cultivons l’avenir 2 au cadre du Partenariat canadien pour l’agriculture, AAC a mis en place le mécanisme de participation tardive qui permet aux producteurs de s’inscrire au programme après la date limite avec une réduction de 20 pour cent des avantages.
• En réponse à la COVID-19, les administrations du programme ont augmenté les paiements provisoires de 50 pour cent à 75 pour cent dans la plupart des régions entraînant, par exemple, une hausse de 300 pour cent des producteurs demandant des paiements provisoires en 2020 en Ontario.
• Pour les années de programme 2019, 2020 et 2021, AAC a accordé une prolongation de deux mois de la date limite de présentation des demandes auprès d’Agri-stabilité afin de faciliter la participation au programme et de soutenir les producteurs touchés par les perturbations du marché ou de la production.

Plusieurs provinces ont également apporté leurs propres changements à la conception et à l’exécution du programme Agri-stabilité au cours de la période de référence de l’évaluation :

• la mise en œuvre en 2020 du projet pilote sur la marge de référence en espèces pour simplifier le processus de demande en limitant les renseignements historiques requis (Manitoba, Nouveau-Brunswick, Terre-Neuve-et-Labrador). Ce projet pilote pourrait améliorer la portée du programme en limitant le besoin d’un comptable;
• la mise à l’essai en 2020 d’un processus de demande simplifié à l’aide des renseignements contenus dans les déclarations de revenus dans certaines juridictions;
• l’augmentation en 2021 de la portion provinciale du taux d’indemnisation des producteurs de 70 pour cent à 80 pour cent afin d’améliorer le soutien aux producteurs (Ontario et Colombie-Britannique).

Les commentaires sur les changements récents ont été positifs, surtout en matière de suppression de la limite de la marge de référence et des modifications relatives à l’assurance privée. La plupart des personnes interrogées parmi les groupes d’intervenants ont déclaré que la suppression de la limite de la marge de référence a rendu le programme Agri-stabilité plus équitable, plus simple et plus prévisible pour les producteurs, et qu’elle entraînera probablement une hausse des paiements aux agriculteurs. Bien qu’il n’y ait pas encore assez de données pour démontrer que la modification relative à l’assurance privée ait conduit à une plus grande adoption de celle-ci par les producteurs, cinq personnes interrogées ont affirmé que le changement est positif et qu’il encouragera sans doute les producteurs à se munir de différentes couvertures et facilitera l’élaboration d’outils de gestion des risques par le secteur privé.

5.3 Pratiques prometteuses et leçons apprises

AAC a mis en œuvre un certain nombre de pratiques prometteuses dans sa conception et son exécution du programme Agri-stabilité, notamment :

• établir des partenariats avec l’industrie et d’autres paliers de gouvernement pour déterminer et planifier les améliorations à apporter aux programmes de GRE;
• produire un engagement de service ministériel qui demande au personnel de prestation de fournir un service axé sur le client, utile, responsable, respectueux, opportun et précis;
• améliorer la communication avec les clients d’Agri-stabilité en mettant à jour son manuel et les sites Web du programme au moyen d’un langage simple et d’un estimateur d’Agri‑stabilité en ligne permettant aux producteurs d’estimer les paiements dans différentes situations;
• surveiller chaque semaine le rendement de la ligne sans frais du centre d’appels de la Direction des programmes du revenu agricole pour les programmes de GRE et effectuer une analyse trimestrielle afin de trouver des moyens d’améliorer le service à la clientèle;
• mener un projet pilote de deux ans sur la marge de référence en espèces dans trois provinces où le programme est offert par le gouvernement fédéral, ainsi qu’en Ontario. Ce projet simplifie le processus de demande en permettant aux producteurs utilisant une comptabilité de caisse de calculer leurs marges de référence sans devoir tout convertir en comptabilité d’exercice. Un examen de ce projet pilote permettra d’en évaluer l’efficience, la pertinence, l’efficacité et la cohérence afin de comparer les comptabilités d’exercice et de caisse avant de mettre en œuvre le changement à plus grande échelle.

6.0 Rendement

Cette section donne un aperçu du rendement d’Agri-stabilité, y compris son efficacité et la réalisation des résultats attendus.

6.1 Efficacité

L’efficacité du programme Agri-stabilité se mesure par sa capacité à respecter le budget, à atteindre les paramètres de rendement financier et par son rendement relativement à ses coûts administratifs.

6.1.1 Budget prévu et dépenses réelles

AAC collabore avec les provinces et les territoires pour prévoir les dépenses de GRE dans les années à venir. Ces prévisions facilitent le suivi du rendement, la budgétisation et l’élaboration de politiques et de programmes. Comme le programme est axé sur la demande, ses dépenses fluctuent d’une année à l’autre en raison des changements dans les conditions du marché et de la participation au programme, et ne peuvent donc pas être prévues avec précision. Ainsi, les dépenses réelles d’Agri-stabilité ont été inférieures au budget en moyenne au cours de la période de référence de l’évaluation (voir la ventilation du budget à l’Annexe C).

6.1.2 Normes de service

L’évaluation a révélé que le personnel d’Agri-stabilité a été efficace dans le respect des normes de service. Selon les statistiques sur les normes de service du Centre d’appels d’Agri-stabilité, de neuf à 13 pour cent des appels reçus sont liés à Agri-stabilité. En moyenne, en 2016, 2017, 2018 et 2020, le personnel a atteint ou dépassé l’objectif du programme de répondre à 90 pour cent des appels dans les 60 secondes. Les statistiques sur les normes de service pour le traitement des demandes d’Agri-stabilité dans les provinces où le programme est exécuté par le gouvernement fédéral (c'est-à-dire, Manitoba, Terre-Neuve-et-Labrador, Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse, Yukon) ont montré qu’en moyenne le personnel a dépassé l’objectif du programme de traiter 75 pour cent des demandes dûment remplies dans les 75 jours suivant leur réception, pour chaque année de la période de référence.

6.1.3 Coûts administratifs par producteur inscrit

L’évaluation a révélé que le coût administratif moyen d’Agri-stabilité par participant (c'est-à-dire, une personne qui a soumis et fait traiter tous les documents nécessaires) de 2016-2017 à 2020-2021 était de près de 1 239 $ en coûts directs (ce qui comprend les salaires, les paiements des avantages sociaux et les coûts de fonctionnement non rémunérés). La portion exécutée par AAC présentait le coût administratif moyen le plus élevé par participant (2 096 $), comparativement aux portions exécutées par les juridictions provinciales. Toutefois, la prestation fédérale comprenait d’autres activités qui n’étaient pas assumées par les partenaires provinciaux, comme la gestion de l’entente de partage des coûts, la production de rapports administratifs nationaux, la prévision des paiements de programme, l’analyse des changements apportés au programme et la gestion de l’entente et des données de l’Agence du revenu du Canada. Certaines provinces disposaient de programmes qui leur étaient exclusifs et qui étaient liés à Agri-stabilité, ce qui a permis de réduire les coûts administratifs d’Agri-stabilité par participant par rapport à la moyenne.

Le coût administratif a diminué de plus de 7 pour cent entre 2016-2017 et 2020-2021 (voir la figure 3). Cependant, le nombre de producteurs inscrits a diminué de plus de 18 pour cent au cours de la même période. Par conséquent, le coût par formulaire de demande traité a augmenté de plus de 14 pour cent. Le nombre de producteurs inscrits à Agri-stabilité a diminué, les petites exploitations quittant le programme à un rythme plus rapide que les grandes (voir la section 6.2.1 ci-dessus). La hausse du coût par formulaire traité est aussi attribuée à la proportion plus élevée de grandes exploitations participantes, dont les formulaires sont généralement plus complexes à traiter et qui exigent donc plus d’efforts de la part du personnel d’Agri-stabilité.

Description de l’image ci-dessus

Figure 3: Coût administratif par participant et coût administratif total (2010-2011 à 2020-2021)

La figure montre une diminution du coût administratif total d’Agri-stabilité, et un coût par demande qui augmente lentement.

Année du programme	Coût administratif total (millions de dollars)	Coût par demande ($/demande)
2016-2017	68,4	1 121
2017-2018	67,2	1 287
2018-2019	65.3	1,385
2019-2020	64,4	1 295
2020-2021	63,5	1 281
Source : données financières du programme

Les coûts du programme ont été partiellement compensés par des frais de participation et de partage des coûts administratifs. Les frais de participation de 315 $ par tranche de 100 000 $ de marge de référence visaient à couvrir une partie des paiements du programme, tandis que les frais de partage des coûts administratifs de 55 $ par demandeur visaient à couvrir une partie des coûts administratifs du programme. De 2013 à 2017, les producteurs ont payé, en moyenne, 679 $ pour participer à Agri-stabilité. Cela couvre plus de la moitié (54 pour cent) des coûts administratifs associés aux demandes. Cependant, les frais de participation visent uniquement à couvrir les paiements versés aux producteurs et ne sont pas utilisés pour couvrir les coûts administratifs.

Entre 2016-2017 et 2020-2021, 1,7 milliard de dollars ont été distribués aux producteurs et les coûts administratifs s’élevaient à 329 millions de dollars pour AAC et ses partenaires provinciaux. Dans l’ensemble, Agri-stabilité a coûté un dollar pour chaque tranche de 5,54 de dollars distribués aux producteurs, soit 16 pour cent des coûts du programme engagés par les administrateurs provinciaux et AAC. Ceci était plus élevé que les coûts administratifs du Programme de paiements anticipés (13 pour cent en 2014-2018), d’Agri-protection (sept pour cent en 2010-2015) et d’Agri-investissement (quatre pour cent en 2016-2021).

À titre de référence, l’évaluation a également comparé les coûts actuels à ceux d’autres programmes de GRE d’AAC. Agri-stabilité s’est avéré plus coûteux par demandeur qu’Agri-investissement (100 $ par demandeur) et comparable à Agri-protection (1 430 $ par exploitation agricole) de l’évaluation précédente.^{Note de bas de page 8} Cette situation était prévue en raison de la complexité et des exigences en matière de renseignements pour prendre part à Agri-stabilité. De plus, le coût par demandeur a été comparé à celui de la période de l’évaluation précédente. Les coûts du programme ont augmenté au fil du temps, mais on estime que le taux d’augmentation de 2016 à 2021 a été estimé inférieur à celui de 2010 à 2015, indiquant une exécution plus efficace.

6.1.4 Façons d’améliorer l’efficacité de l’exécution du programme

Agri-stabilité est un programme très complexe. Plusieurs membres du personnel d’AAC et des fonctionnaires provinciaux et territoriaux, ainsi qu’un sous-ministre adjoint membre de la Table de concertation FPT, l’ont décrit comme étant inefficace dans son exécution. Comme il est indiqué à la section 5.2.1, le programme exige des participants une grande quantité de renseignements qui doivent être validés pour déterminer la marge de référence d’un producteur et si un paiement est octroyé. Pour en améliorer l’efficacité, les personnes interrogées ont recommandé plusieurs changements, notamment :

• en repenser la conception, le rendre moins spécifique et moins complexe (par exemple, un paiement global à tous les producteurs inscrits admissibles);
• concentrer les améliorations sur les TI et les logiciels pour en simplifier l’administration ou l’automatiser;
• calculer la marge du programme et celle de référence à partir des renseignements fiscaux de l’Agence du revenu du Canada (par exemple, le projet pilote sur la marge de référence en espèces);
• améliorer les communications avec les producteurs et l’accès des producteurs à l’information.

Bien que l’efficacité du programme puisse être améliorée par une seule prestation fédérale, cela entraînerait une perte d’expertise provinciale qui pourrait avoir une conséquence négative sur le programme. De plus, la perte de l’administration provinciale limiterait la capacité du programme à varier d’une province à l’autre et ferait perdre la flexibilité provinciale.

6.2 Accès à une protection personnalisée de l’exploitation contre les baisses marquées de revenus

6.2.1 Taux de participation et couverture des revenus du marché

L’évaluation a révélé qu’Agri-stabilité a permis à tous les secteurs agricoles d’avoir accès à une protection personnalisée de l’ensemble de l’exploitation contre d’importantes baisses de revenus. Toutefois, le niveau d’accès et les taux de participation ont varié selon le type d’exploitation et la participation a diminué au fil du temps.

L’objectif déclaré d’Agri-stabilité est de fournir une couverture pour 65 pour cent des revenus agricoles de l’ensemble du secteur et pour 50 pour cent des producteurs. En 2017, Agri-stabilité a couvert 54 pour cent des revenus du marché agricole et 30 pour cent des exploitations agricoles canadiennes (voir la figure 4). Ces résultats indiquent que le programme contribue à atténuer les baisses de revenus d’environ la moitié du secteur, les taux de participation et de couverture étant plus élevés dans les grandes exploitations (supérieur à 1 000 000 $ de revenus annuels).

L’évaluation a permis d’identifier les raisons suivantes pour expliquer les taux de participation plus faibles que prévu : le manque d’information, la perception d’un besoin moindre pour le programme en raison de meilleures conditions de marché, la consolidation des exploitations agricoles, les changements apportés à la conception du programme qui ont exclu ou découragé la participation, et les préoccupations déjà mentionnées concernant la complexité, la rapidité d’exécution et la prévisibilité du programme.

Source: données administratives du programme et programme de données fiscales agricoles

Description de l’image ci-dessus

Figure 4 : La couverture des producteurs et des revenus du marché agricole par Agri-stabilité en comparaison aux cibles du programme

La figure montre la baisse de la couverture des producteurs et celle des revenus du marché agricole par Agri-stabilité. La couverture des producteurs en 2017-2018 équivaut à un peu plus de la moitié de ce qu’elle était en 2007-2008, tandis que celle des revenus du marché agricole en 2017-2018 représente un peu moins des trois quarts de ce qu’elle était en 2007-2008.

Année du programme	Couverture des producteurs (cible = 50 %)	Couverture des revenus du marché agricole (cible = 65 %)
2007-2008	57 %	75 %
2008-2009	53 %	70 %
2009-2010	53 %	73 %
2010-2011	52 %	73 %
2011-2012	48 %	68 %
2012-2013	43 %	65 %
2013-2014	37 %	63 %
2014-2015	33 %	59 %
2015-2016	36 %	59 %
2016-2017	32 %	56 %
2017-2018	30 %	54 %
Source : données administratives du programme et programme de données fiscales agricoles

Parallèlement à la baisse des taux de participation globale et de couverture des revenus du marché agricole, la participation est plus faible pour les petites exploitations que pour les grandes (voir figure 5). Cela pourrait être dû aux obstacles qui empêchent les petites exploitations et certains secteurs de participer : la grande quantité de renseignements requis et la nécessité probable de faire appel à un comptable pour participer.

Source : données administratives du programme et programme de données fiscales agricoles

Description de l’image ci-dessus

Figure 5 : Taux de participation moyen à Agri-stabilité selon la taille de l’exploitation (2013 2017)

The figure shows the average number of farms by revenue class, the average number of AgriStability participants by revenue class, and the average percent of farms participating by revenue class between 2013-17.

Catégorie de revenu	Quantité moyenne d'exploitations	Nombre moyen de participants au programme	Pourcentage moyen d’exploitations participantes
Moins de 250 000 $	108 671	29 639	27 %
250 000 $ à 999 999 $	39 410	18 279	46 %
1 000 000 $ et plus	15 120	7 951	53 %

Source: données administratives du programme et programme de données fiscales agricoles

6.2.2 Accès pour les groupes sous-représentés

Une analyse comparative entre les sexes plus menée par le Ministère pour le compte du cadre stratégique du Partenariat canadien pour l’agriculture a révélé que les programmes de GRE n’étaient pas de taille à entraîner des effets différents pour des groupes démographiques spécifiques, ni de renforcer les déséquilibres basés sur le sexe et d’autres caractéristiques. Les documents ont révélé comment les programmes de GRE soutiennent les groupes sous-représentés (jeunes, femmes, Autochtones, personnes avec un handicap et autres groupes qui sont sous‑représentés en agriculture) :

• permet à tous les producteurs agricoles de participer grâce à l’utilisation des données relatives à l’impôt sur le revenu tout en tenant compte des nouveaux producteurs (qui peuvent ne pas avoir déclaré de revenus agricoles antérieurs) et des Autochtones (qui peuvent ne pas remplir de déclaration de revenus);
• ne tient pas compte des caractéristiques démographiques dans les critères d’admissibilité au programme;
• cible les activités d’éducation et de sensibilisation sur les femmes et les jeunes producteurs.

Toutefois, depuis la réalisation de l’analyse comparative entre les sexes plus, les documents examinés indiquent qu’il est possible d’en faire davantage. Par exemple, les programmes de GRE doivent être plus accessibles aux jeunes, aux femmes, aux Autochtones et aux personnes aux prises avec un handicap en éliminant les freins à leur participation. Par exemple :

• le manque de garderies et d’espaces adaptés aux familles peut rendre difficile la participation des femmes aux séances de mobilisation;
• les rapports dette/actifs et la stabilité de la production peuvent avoir une incidence sur le risque d’endettement et limiter l’accès au capital des jeunes producteurs et de ceux en début de carrière;
• l’absence de propriété foncière peut avoir une incidence sur l’accès au capital des producteurs autochtones. La méfiance à l’égard du gouvernement fédéral et les barrières linguistiques peuvent décourager les demandes, et le manque de services Internet fiables et l’éloignement peuvent limiter l’accès aux marchés.

Des témoins ont révélé au comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire de 2020 que les programmes de GRE ne sont pas équitables, car leur soutien est meilleur à l’endroit des grandes exploitations agricoles que des petites. Les défis logistiques peuvent constituer un obstacle; par exemple, les petites exploitations agricoles ayant moins de personnel peuvent manquer la période de demande si elles sont occupées au travail à la ferme.

La littérature indique que les groupes sous-représentés (jeunes, femmes, Autochtones et personnes avec un handicap) sont plus à même de diriger de petites exploitations agricoles. L’enquête financière de 2017 sur les exploitations agricoles montre que les femmes représentent moins de 30 pour cent des exploitants et que leurs exploitations agricoles ont tendance à être plus petites que celles dirigées par des hommes. Elles sont donc moins de taille à participer au programme. Moins de 24 pour cent des exploitations agricoles dirigées uniquement par des femmes y ont pris part en 2017^{Note de bas de page 9}, comparativement à 37 pour cent de celles exploitées uniquement par des hommes. Les jeunes (40 ans et moins) sont aussi moins susceptibles de participer au programme. Seulement 25 pour cent des exploitations agricoles dirigées par des jeunes ont participé à Agri-stabilité, comparativement à 34 pour cent des exploitations agricoles menées par des gens plus âgés.

Le rapport ministériel sur les résultats de 2019-2020 indique que des travaux pour améliorer l’accès des groupes sous-représentés sont en cours, dont l’examen des taux de participation de divers groupes et l’identification des obstacles à l’accès. Il est toutefois difficile d’évaluer dans quelle mesure le programme soutient les différents groupes prioritaires, car les données démographiques ne sont pas saisies. Selon les documents du programme, le Centre consultatif sur la prestation de services d’AAC a fortement encouragé l’inclusion de questions d’analyse comparative entre les sexes plus dans les outils de collecte de données pour les programmes de GRE, afin de mieux comprendre la portée et les obstacles à l’accès pour les groupes sous-représentés. De plus, il a été noté d’adapter les communications et les activités de renforcement des capacités aux femmes, aux étudiants des collèges agricoles et aux groupes autochtones/Aînés pour améliorer les taux de participation.

6.3 Protection contre les fortes baisses de revenus et stabilisation de la viabilité financière des producteurs

Entre 2016-2017 et 2020-2021, les producteurs ont reçu plus de 29 600 paiements finaux d’Agri-stabilité, une valeur de 1,7 milliard de dollars, et 723 paiements provisoires, une valeur de 71 millions de dollars. Ceci suggère qu’Agri-stabilité a fourni une certaine protection contre d’importantes baisses de revenus et a stabilisé la viabilité financière des producteurs canadiens grâce à un soutien financier. Cependant, ce soutien ne s’est pas appliqué à l’ensemble du secteur, mais a plutôt ciblé de façon inégale certains secteurs et certaines tailles d’exploitations. La majorité des paiements du programme a aidé les plus grandes exploitations (plus que 1 million de dollars), tandis que les secteurs dont les marges sont plus faibles, comme ceux des porcs et des bovins, étaient plus susceptibles d’obtenir des paiements d’Agri-stabilité (et des paiements plus importants) lors d’une baisse de marge, comparativement aux secteurs dont les marges sont plus fortes.

La capacité d’Agri-stabilité à aider les exploitations à se rétablir est saisie dans les données sur le rendement du programme. Entre 2013 et 2017, 67 pour cent des participants recevant des paiements du programme ont vu leurs marges stabilisées (c'est-à-dire, atteindre 55 pour cent de leur marge de référence après les paiements du programme). Cependant, cela est en deçà de l’objectif de 75 pour cent. Agri-stabilité n’a donc pas atteint son objectif de stabilisation des marges, mais il a atteint, entre 2013 et 2017, celui voulant que 95 pour cent des participants qui reçoivent des paiements soient en mesure de couvrir leurs dépenses admissibles.

Il a été constaté que les paiements d’Agri-stabilité réduisaient la variabilité du revenu des participants au programme de 10 à 4 pour cent, bien que les effets aient été ressentis de façon inégale dans l’ensemble du secteur. La variabilité du revenu était inversement liée à la taille du revenu. Les plus petites exploitations (10 000 à 25 000 $ de revenu annuel) avaient une variation de revenu deux fois plus importante que les plus grandes exploitations (supérieur à 1 000 000 $ de revenu annuel) (33 pour cent contre 15 pour cent). Avec une plus grande variabilité du revenu, les petites exploitations (moins que 250 000 $ de revenu annuel) étaient plus à même d’obtenir des paiements d’Agri-stabilité (voir la figure 6). Il a aussi été constaté que les petites exploitations subissaient des baisses de marge plus importantes que les grandes, les rendant moins en mesure de stabiliser leur marge grâce à Agri-stabilité et de couvrir leurs dépenses admissibles après les paiements du programme.

Source : données administratives du programme

Description de l’image ci-dessus

Figure 6: Participants au programme Agri-stabilité ayant subi une baisse de marge supérieur ou égal à 30 pour cent (2013-2014 à 2017-2018)

La figure montre le pourcentage de participants au programme dont la marge de programme est inférieure à 70 % de la marge de référence. Plus l’exploitation est petite, plus le pourcentage de participants ayant une marge de programme inférieure à 70 % de la marge de référence est élevé.

Catégorie de revenu	Pourcentage de participants avec une MP moins que 70 % MR
10 000 $ à 24 999 $	20,8 %
25 000 $ à 49 999 $	16,0 %
50 000 $ à 99 999 $	13,6 %
100 000 $ à 249 999 $	12,1 %
250 000 $ à 499 999 $	10,1 %
500 000 $ à 999 999 $	8,6 %
1 000 000 $ et plus	9,8 %

Source: Program administrative data

Les baisses relatives plus importantes subies par les petites exploitations ont contribué aux difficultés du programme à atteindre les objectifs de rendement, notamment au niveau de la stabilisation de la marge de 75 pour cent des producteurs et de la capacité de 95 pour cent des producteurs à couvrir les dépenses admissibles (voir la figure 7). Cela indique qu’Agri-stabilité ne soutient pas les petites exploitations (250 000 $ de revenu annuel) comme prévu; leurs revenus varient trop pour que les paiements du programme leur assurent la stabilité et les paiements sont insuffisants pour couvrir leurs dépenses admissibles. Rien dans la documentation du programme n’indique que cette variation entre les secteurs et la taille des producteurs est délibérée.

Remarque : La marge d’une exploitation est dite stabilisée lorsqu’elle atteint 55 pour cent ou plus de sa marge de référence après réception d’un paiement.

Source : données administratives du programme

Description de l’image ci-dessus

Figure 7: Relance des participants au programme Agri-stabilité selon la taille de l’exploitation et objectifs du programme (2013-2014 à 2017-2018)

Figure montrant la relation entre la catégorie de revenu et l’effet des paiements du programme pour stabiliser les marges. Une marge est considérée comme stabilisée si la marge de l’exploitation est supérieure ou égale à 55 % de sa marge de référence.

Catégorie de revenu	Pourcentage d’exploitations où la marge est stabilisée après le paiement du programme (cible 75 %)	Pourcentage d’exploitations où la marge n’est pas stabilisée après le paiement du programme (mais en mesure de couvrir les dépenses admissibles)	Pourcentage d’exploitations qui ne sont pas en mesure de couvrir les dépenses admissibles après le paiement du programme (cible moins que 5 %)
10 000 $ à 24 999$	49,3	39,4	11,3
25 000 $ à 49 999$	57,3	35,2	7,5
50 000 $ à 99 999 $	63,3	31,2	5,5
100 000 $ à 249 999 $	70,5	26,1	3,4
250 000 $ à 499 999 $	75,8	21,7	2,5
500 000 $ à 999 999 $	78,1	19,4	2,5
1 000 000 $ et plus	70,9	24,9	4,2
Dans l’ensemble	67,0	28,0	5,0

Remarque : La marge d’une exploitation est dite stabilisée lorsqu’elle atteint 55 pour cent ou plus de sa marge de référence après réception d’un paiement.

Source : données administratives du programme

Selon les données de 2013-2014 à 2017-2018, Agri-stabilité n’a pas encore atteint tous ses objectifs de rendement. Cela suppose que des mesures relatives à sa conception et à son exécution doivent être mises en œuvre pour atteindre les cibles ou que celles-ci ne sont pas appropriées. La lenteur des paiements, les plafonds du programme et les attentes des producteurs envers le taux d’indemnisation et la perception de paiements peuvent aussi avoir empêché la pleine réalisation des résultats immédiats et intermédiaires. De plus, quelques personnes interrogées (dont des fonctionnaires provinciaux et territoriaux et des associations de producteurs) qui comprenaient bien le programme ont laissé entendre que le seuil élevé pour engager des paiements rendait Agri-stabilité plus adapté à la gestion des catastrophes qu’à l’atténuation des baisses de marge.

6.4 Résultats ultimes de la GRE

Il y a quatre résultats finaux associés aux effets à long terme de l’ensemble des programmes GRE :

• Le secteur de l’agriculture est financièrement résilient;
• Les producteurs reconnaissent la valeur des programmes de GRE dans la gestion de leurs risques d’entreprise;
• Les programmes sont économiquement rentables;
• L’industrie peut mieux gérer les risques d’entreprise et demeurer viable à long terme.

L’atteinte de ces résultats ne dépend pas uniquement d’Agri-stabilité, mais est aussi tributaire d’autres programmes de GRE et de programmes non liés à la GRE ainsi que d’autres facteurs (par exemple, l’amélioration des conditions du marché). L’évaluation a révélé que les contraintes liées à la conception et à l’exécution du programme ont limité la capacité d’Agri-stabilité à contribuer pleinement à ces résultats à long terme.

Huit programmes d’AAC contribuent à rendre le secteur agricole résilient sur le plan financier : Agri-stabilité, Agri-relance, Agri-risque, Agri-assurance, Agri-investissement, Service de médiation en matière d’endettement agricole, Programmes de garantie de prêts et Programme de paiements anticipés. Les données des années 2013 à 2017 montrent que ceux-ci ont atteint ou dépassé les objectifs de rendement en matière de résilience financière (c'est-à-dire, « le revenu du secteur par rapport au revenu historique » et le « pourcentage d’exploitations saines sur le plan financier »). Lors d’entretiens, le personnel du programme, les provinces et les associations ont affirmé que le secteur agricole présentait des signes de résilience financière, notamment un faible stress financier et des bilans « sains ». De plus, les données ont montré que le taux de croissance des revenus des participants au programme a suivi de près celui de l’industrie en général, le dépassant en 2015-2016 et 2016-2017. Néanmoins, ces mêmes personnes ont aussi expliqué qu’Agri-stabilité n’est sans doute pas un facteur clé de la résilience financière à cause du faible taux de participation et des délais dans l’octroi de paiements. D’autres facteurs contribuent aussi à la résilience financière du secteur agricole comme la hausse de la valeur des terres, les investissements, les faibles taux d’intérêt, les hausses de prix dictées par le marché et la participation simultanée à plusieurs programmes de GRE.

La dépendance des producteurs à l’égard d’Agri-stabilité est tributaire des tendances du marché, les périodes de prix élevés signifiant un besoin ou des demandes moindres pour le programme. Le revenu net en espèces, principal paramètre utilisé par AAC pour mesurer le revenu agricole, augmente depuis 2018 et devrait atteindre des valeurs record en 2021 et 2022 grâce à la hausse des prix des denrées. Cependant, le revenu net d’exploitation agricole (la mesure de sa rentabilité), ne devrait augmenter en 2021 que pour les exploitations de 250 000 $ ou plus. Les petites exploitations auront donc encore besoin de l’aide de programmes comme Agri-stabilité.

Presque tous les groupes de producteurs interrogés ont déclaré que les programmes de GRE constituent un soutien précieux dans la gestion des risques d’entreprise. Selon l’enquête financière agricole de 2019, l’importance qu’accordaient les producteurs à Agri‑stabilité variait largement. Même si la majorité de ceux-ci ne considéraient pas Agri-stabilité comme un outil important de gestion des risques financé par le gouvernement, 72 pour cent des participants à Agri-stabilité considéraient le programme comme important. Les grandes exploitations étaient plus à même de trouver Agri-stabilité important par rapport aux petites exploitations, tandis que celles des secteurs des fruits, des légumes, des pommes de terre et du porc avaient généralement une opinion plus positive du programme, quelle que soit la taille de l’exploitation.

L’évaluation a révélé que de 2013-2014 à 2017-2018, les coûts administratifs des programmes de GRE ont moins augmenté que l’indice des prix à la consommation, traduisant la rentabilité de la série de programmes. Les personnes interrogées ont laissé entendre qu’Agri-stabilité pourrait être administré de manière encore plus rentable, mais que cela nécessiterait sans doute une simplification du programme qui en compromettrait la spécificité.

Les personnes interrogées dans les différents groupes d’intervenants ont indiqué que l’industrie agricole est mieux en mesure de gérer les risques d’entreprise et de demeurer viable à long terme. Toutefois, la plupart d’entre elles ont fait remarquer qu’Agri-stabilité n’est sans doute pas le principal facteur de ce résultat. Les changements au sein de l’industrie et les autres méthodes de gestion des risques (par exemple, diversification des produits, adoption de technologies, utilisation d’autres programmes de GRE) ont probablement contribué davantage à ce résultat. Néanmoins, les trois principaux risques que les producteurs perçoivent pour leurs activités sont les conditions météorologiques, le prix des denrées et le prix des intrants. Agri-stabilité et Agri-investissement sont les seuls programmes de GRE qui portent sur le dernier de ces trois risques.

7.0 Conclusions et recommandations

L’évaluation a confirmé que les programmes fédéraux de gestion des risques, comme Agri-stabilité, aident à contrer de graves pertes de revenus dues à un large éventail de risques. Agri-stabilité comble les lacunes de l’ensemble des programmes de GRE, en particulier celles liées aux fluctuations du prix des denrées et des intrants. Le programme est flexible, offrant la possibilité aux provinces d’en piloter des changements. L’évaluation a révélé qu’Agri-stabilité est coûteux à administrer, qu’il a contribué quelque peu aux résultats immédiats et intermédiaires et que plusieurs domaines clés sont à améliorer.

Tout d’abord, les exigences en matière de renseignements, les diverses échéances et les lignes directrices et calculs compliqués ont créé un fardeau administratif pour les producteurs, ajouté à la complexité du programme et constitué des obstacles à la participation de certains producteurs. Cette complexité a sans doute dissuadé certains producteurs à prendre part au programme, comme ceux dont le revenu annuel est inférieur à 250 000 $, et qui n’ont pas le temps ou les ressources nécessaires pour en bénéficier. Il s’est révélé que les petites exploitations avaient davantage besoin d’Agri-stabilité en raison de la plus grande variabilité de leurs revenus et de la plus grande probabilité qu’elles subissent une baisse importante de leur marge.

Ensuite, les délais de paiement étaient longs. Plus de 40 pour cent des paiements nécessitaient huit mois et, dans certains cas, de plus d’un an. Cette imprévisibilité a dissuadé plusieurs producteurs de recourir aux paiements provisoires pour combler l’écart entre une baisse de revenu et le paiement final.

La capacité d’Agri-stabilité à rejoindre les groupes sous-représentés a été limitée. Ces groupes sont plus à même de diriger de petites exploitations agricoles, et celles-ci ont moins souvent participé au programme. Des programmes pilotes ciblant les petites exploitations et les nouveaux exploitants pourraient s’avérer efficaces. Des communications adaptées et des activités de renforcement des capacités pour les groupes sous-représentés pourraient améliorer leur taux de participation.

Recommandations

La sous-ministre adjointe, Direction générale des programmes, en consultation avec les administrateurs provinciaux, devrait :

• Recommandation 1 : trouver des moyens de simplifier le programme Agri-stabilité afin de réduire le fardeau administratif des producteurs.
• Recommandation 2 : trouver des moyens de rendre les paiements provisoires et finaux plus prévisibles et d’améliorer la rapidité des paiements finaux.
• Recommandation 3 : élaborer et mettre en œuvre un moyen d’accroître l’accès des populations sous-représentées au programme Agri-stabilité.

Réponse de la direction

La direction est d’accord avec les recommandations et a élaboré un plan d’action pour y donner suite d’ici le 1er avril 2024.

Annexe A : Méthode d’évaluation

Examen des documents, des dossiers et revue de la littérature

Pour évaluer la pertinence, la conception, la prestation, l’efficience et l’efficacité du programme, les documents et les dossiers internes afférents ont été examinés. L’évaluation de la pertinence comprenait aussi une revue de la littérature avec l’aide de la Bibliothèque canadienne de l’agriculture.

Entrevues avec des informateurs clés

Des entrevues ont été menées auprès d’intervenants internes et externes afin d’évaluer la pertinence, la conception, l’exécution, l’efficience et l’efficacité du programme. On dénombre 40 entrevues, auprès de 43 intervenants : personnel d’AAC (8), associations de producteurs nationales et régionales (17), fonctionnaires provinciaux ou territoriaux (11), représentants de la Table des politiques du sous-ministre adjoint FPT (4) et institutions financières/comptables (3).

Analyse des données secondaires et administratives

Dans le cadre de l’évaluation, une analyse des fichiers de données récapitulatives désagrégées des participants au programme entre 2013 et 2017 a été effectuée. Cette analyse de données primaires a complété l’analyse des données provenant du Programme de données sur la fiscalité agricole (2013-2020), de l’Enquête financière sur les exploitations agricoles (2017 et 2019) et de l’Enquête sur la gestion des risques d’entreprise (2016). Les données secondaires et administratives ont été utilisées pour évaluer la pertinence, la conception, la prestation, l’efficience et l’efficacité du programme.

Limites de la méthode

Les limites méthodologiques suivantes ont été prises en compte dans l’interprétation des données :

Tableau 3 : Limites de la méthode

Limite	Stratégie d’atténuation	Incidence sur l’évaluation
Biais de réponse. Les informateurs clés qui ont participé à l’évaluation pourraient avoir un intérêt dans la poursuite des programmes de GRE	Des entretiens avec des participants de cinq groupes d’intervenants ont permis de recueillir des points de vue variés. Les données ont été résumées dans les groupes d’intervenants et entre ceux-ci, et triangulées avec d’autres sources de données lorsque cela était possible afin d’éliminer les biais potentiels.	Faible
Limite de données 1. Manque de données administratives récentes sur le programme.	Les données administratives du programme disponibles de 2013 à 2017 ont été utilisées pour comprendre les besoins et l’utilisation du programme. Les résultats de cette période ont été généralisés sur l’ensemble de la période pour éliminer les écarts d’une année à l’autre. D’autres sources de données ont été utilisées pour compenser le manque de données administratives du programme entre 2018-2021.	Faible
Limite de données 2. Les données secondaires existantes ont été utilisées pour répondre aux questions d’évaluation : L’Enquête financière agricole de 2019 n’a pas permis de saisir avec précision les vues des participants au programme Agri-stabilité concernant sa lenteur, sa réactivité, sa prévisibilité ou sa clarté. L’Enquête financière agricole n’a pas été pondérée pour refléter la participation au programme Agri-stabilité. La participation au programme a été sur-échantillonnée.	Les résultats de l’enquête 2016 sur la gestion des risques de l’entreprise ont été utilisés pour faire les recoupements. Bien que certains indicateurs n’aient pas été pondérés pour la participation au programme, ils ont été jugés appropriés aux fins d’analyse.	Faible-moyenne

Annexe B : Modèle logique d’agri-stabilité

Résultats ultimes de la série de programmes de GRE

• Le secteur agricole est financièrement résilient.
• Les producteurs reconnaissent la valeur des programmes de GRE dans la gestion de leurs risques d’entreprise.
• La série de programmes est rentable.
• L’industrie peut mieux gérer les risques d’entreprise et demeurer viable à long terme.

Résultats intermédiaires

Les revenus des producteurs sont protégés contre les baisses de revenus importantes.

Résultats immédiats

Les producteurs ont accès à une protection personnalisée de l’ensemble de l’exploitation contre les fortes baisses de revenus.

Extrants

Fournir un outil pour aider à gérer les fortes baisses de la marge à l’échelle de l’ensemble de l’exploitation.

Activités

• Recevoir, examiner et traiter les demandes des producteurs admissibles.
• Mettre les demandes d’Agri-stabilité à la disposition des producteurs.
• Traiter les demandes d’Agri-stabilité et émettre des avis d’inscription, des avis de confirmation des prestations et des relevés d’impôt.
• Effectuer et enregistrer tous les paiements aux bénéficiaires admissibles. 
• Répondre aux demandes de renseignements des producteurs.
• Administrer les appels relatifs aux demandes.
• Recouvrer les trop-payés.
• Assurer le suivi financier et les rapports sur l’état d’avancement et les résultats d’Agri-stabilité.
• Assurer la prestation efficace du programme, la gestion des ressources et la diligence raisonnable.
• Effectuer des vérifications auprès des producteurs.
• Élaborer un modèle national de prestation axé sur le client, assorti de normes uniformes pour la prestation du programme.
• Rencontrer les producteurs et/ou les comptables pour leur communiquer les changements apportés au programme et les exigences de l’administration.

Source : Profil d’information sur le rendement du programme Agri-stabilité

Annexe C : Budget d’AAC pour Agri-stabilité, en dollars, 2016-2017 à 2020-2021

	2016-2017	2017-2018	2018-2019	2019-2020	2020-2021	Total
Salaires
Prévus	12 077 611	11 923 034	12 047 168	12 057 626	12 005 338	60 110 777
Réels	8 607 163	10 294 261	8 869 990	9 966 040	10 607 900	48 345 354
Écart	−3 470 448	−1 628 773	−3 177 178	−2 091 586	−1 397 438	−11 765 423
Dépenses non salariales
Prévues	6 072 427	6 072 427	4 462 080	5 435 021	5 962 080	28 004 035
Réelles	2 728 687	3 043 031	2 663 342	2 573 277	3 112 004	14 120 341
Écart	−3 343 740	−3 029 396	−1 798 738	−2 861 744	−2 850 076	−13 883 694
Subventions et contributions
Prévues	260 300 000	260 300 000	424 150 000	424 150 000	424 150 000	1 793 050 000
Réelles	346 900 856	61 619 352	215 244 344	194 832 517	215 810 537	1 034 407 606
Écart	86 600 856	−198 680 648	−208 905 656	−229 317 483	−208 339 463	−758 642 394
Immobilisations
Prévues	141 000	141 000	2 000 000	1 000 000	500 000	3 782 000
Réelles	211 339	904 444	877 049	447 961	1 735 687	4 176 480
Écart	70 339	763 444	−1 122 951	−552 039	1 235 687	394 480
Recettes
Prévues	−1 000 000	−1 000 000	−1 000 000	−1 000 000	−1 000 000	−5 000 000
Réelles	−403 549	−357 399	−382 978	−337 001	−337 001	−1 817 928
Écart	596 451	642 601	617 022	662 999	662 999	3 182 072
Total
Prévu	277 591 038	277 436 461	441 659 248	441 642 647	441 617 418	1 879 946 812
Réel	358 044 496	75 503 689	227 271 747	207 482 794	230 929 127	1 099 231 853
Écart	80 453 458	−201 932 772	−214 387 501	−234 159 853	−210 688 291	−780 714 959
Note : Ne comprend pas les dépenses liées aux services internes. Source : Rapports de la Direction générale de la gestion intégrée (5 avril).