Évaluation de la Loi sur les programmes de commercialisation agricole

Abréviations

AAC

Agriculture et Agroalimentaire Canada

LPCA

Loi sur les programmes de commercialisation agricole

PPA

Programme de paiements anticipés

Sommaire

Objectif

Le Bureau de la vérification et de l’évaluation d’Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) a entrepris une évaluation des programmes de la Loi sur les programmes de commercialisation agricole (LPCA) afin d’en examiner la pertinence, la conception, la prestation et le rendement. Cette évaluation répond à une exigence de la Loi sur la gestion des finances publiques et de la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor (2016) et vise à éclairer les décisions actuelles et futures en matière de programmes et de politiques.

Portée et méthodologie

L’évaluation a porté sur les activités des programmes de la LPCA entre 2019-2020 et 2024-2025, en mettant l’accent sur le Programme de paiements anticipés (PPA). Le Programme de mise en commun des prix et le Programme des achats gouvernementaux n’ont généralement pas été pris en compte dans la portée en raison de leur faible utilisation. Plusieurs sources de données ont été utilisées, notamment un examen des documents et de la littérature, une analyse des données primaires et secondaires, des entretiens avec des intervenants et une enquête auprès des producteurs.

Contexte

La LPCA a mis en place une série de programmes qui soutiennent la commercialisation des produits agricoles afin que les producteurs puissent mieux gérer les risques financiers liés à l’agriculture. Le PPA permet aux producteurs d’accéder à des liquidités à court terme pour commercialiser leurs produits au moment opportun, tandis que le Programme de mise en commun des prix offre des garanties de prix aux coopératives et que le Programme des achats gouvernementaux permet au ministre de stabiliser les marchés agricoles grâce à l’achat et à la vente de produits de base. Le PPA est administré par des organisations tierces de producteurs qui offrent aux producteurs des prêts garantis dont la partie sans intérêt est versée par AAC (jusqu’à concurrence de 100 000 $) et la partie portant intérêt est payée par le producteur.

Constatations

• Les petits et moyens producteurs, ainsi que ceux de produits de niche, continuent d’avoir besoin d’accéder à des liquidités abordables à court terme à des fins de commercialisation.
• Les changements fréquents apportés à la limite des avances sans intérêt du PPA en réponse aux pressions du marché ont nui à l’exécution du programme, en augmentant les coûts du programme, en influant sur le recouvrement des coûts des agents d’exécution et en créant de l’incertitude financière pour les producteurs.
• Les coûts d’AAC pour couvrir les frais d’intérêts ont plus que doublé depuis la dernière évaluation en raison de l’augmentation temporaire de la limite des avances sans intérêt. Néanmoins, les coûts d’administration du programme étaient semblables à ceux d’autres programmes d’AAC.
• Le taux de participation au PPA des petites exploitations et des producteurs plus jeunes et plus récents était plus faible et ils étaient moins susceptibles de profiter d’une augmentation temporaire de la limite des avances sans intérêt.
• La tendance à la consolidation des agents d’exécution et le manque de nouveaux agents d’exécution constituent un risque quant au maintien de l’accès des producteurs, en particulier pour les groupes de producteurs sous représentés.
• Le PPA a contribué à son résultat final, car l’augmentation des liquidités du programme a permis aux producteurs d’améliorer leur résilience financière en retardant la commercialisation des produits.

Conclusion

Le PPA a constitué une source unique et importante de soutien financier pour les producteurs agricoles canadiens, car il leur a permis d’accroître leurs liquidités en vue d’améliorer leur flexibilité en matière de commercialisation. Toutefois, les récents changements ponctuels apportés à la limite des avances sans intérêt en réponse aux facteurs macroéconomiques pourraient ne pas correspondre aux objectifs du PPA, ce qui pourrait mettre de la pression sur les ressources en personnel du programme et nuire à la prestation du programme pour les agents d’exécution et les producteurs. Les coûts administratifs étaient comparables à ceux des autres programmes d’AAC, mais les grands agents d’exécution continuent d’obtenir de meilleurs taux d’intérêt que les petits agents d’exécution et profitent d’une plus grande marge sur les prêts portant intérêt. Cette situation a continué de désavantager les petits agents d’exécution, réduisant ainsi leur capacité à transférer les économies d’intérêts aux producteurs. Si l’on ajoute à cela la tendance à la consolidation des agents d’exécution, le manque de recrutement de nouveaux agents d’exécution et l’attrition des producteurs au sein du programme, il est possible que le PPA connaisse un déclin et que l’accès soit inéquitable pour les exploitations agricoles plus petites et plus récentes ainsi que pour les groupes sous représentés. L’accès de certains groupes de producteurs et de certains types de produits pourrait être encore plus limité par le manque de sensibilisation à l’égard du programme ou par les exigences de sécurité du PPA.

Recommandations

Recommandation 1 : Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des programmes devrait mettre en œuvre des solutions pour réduire au minimum les effets négatifs des changements à court terme apportés au programme sur les producteurs et les agents d’exécution.

Recommandation 2 : Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des programmes devrait s’attaquer au risque de consolidation des agents d’exécution en élaborant et en mettant en œuvre un plan visant à mieux soutenir les producteurs lorsque des agents d’exécution quittent le programme.

Recommandation 3 : Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des programmes devrait mettre en œuvre une stratégie visant à améliorer l’accès pour les groupes de producteurs sous représentés.

La direction accepte les recommandations de l’évaluation et a élaboré un plan d’action pour y répondre d’ici l’année de programme 2027. Pour en savoir plus, consultez l’annexe B.

1.0 Introduction

Le Bureau de la vérification et de l’évaluation d’Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) a effectué une évaluation de la Loi sur les programmes de commercialisation agricole (LPCA) dans le cadre du Plan d’audit et d’évaluation intégré de 2021-2022 à 2025-2026. Cette évaluation répond aux exigences de la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor du Canada et de la Loi sur la gestion des finances publiques. Les constatations visent à éclairer les décisions actuelles et futures en matière de programmes et de politiques.

2.0 Portée et méthodologie

L’évaluation a porté sur la pertinence, la conception, la prestation, l’efficience et l’efficacité de la LPCA, en mettant l’accent sur les activités du Programme de paiements anticipés (PPA) de 2019-2020 à 2024-2025. Le Programme de mise en commun des prix et le Programme des achats gouvernementaux n’ont généralement pas été pris en compte dans la portée en raison de leur faible utilisation. Plusieurs sources de données ont éclairé cette évaluation, notamment un sondage auprès des producteurs, un examen de la documentation et des dossiers de projet, un examen de la littérature et des analyses comparatives, des entrevues avec des informateurs clés et une analyse des données primaires et secondaires. Pour la méthodologie détaillée, voir l’annexe A.

3.0 Profil du programme

La LPCA (1997) est une loi qui a mis en œuvre des programmes pour la commercialisation des produits agricoles. Les programmes précédents comprenaient la Loi sur les paiements anticipés pour le grain des Prairies (1959) et la Loi sur le paiement anticipé des récoltes (1977). La Loi actuelle regroupe 3 programmes :

• Le Programme de mise en commun des prix offre aux coopératives des garanties de prix pour se protéger contre les effondrements imprévus du marché et aide les organismes à obtenir du financement pour la livraison des produits.
• Le Programme des achats gouvernementaux accorde au ministre d’AAC le pouvoir d’acheter, de vendre ou d’entreposer des produits agricoles lorsque les conditions du marché sont très difficiles.
• Le PPA est le programme le plus utilisé des 3. Il donne accès à des avances de fonds à faible coût afin que les producteurs puissent répondre à leurs besoins financiers en attendant que les conditions du marché soient avantageuses pour vendre leur produit.

Les avances de fonds à court terme accordées dans le cadre du PPA sont facilitées par des agents d’exécution tiers, c’est-à-dire des organisations qui représentent différents produits de base et produits agricoles dans l’ensemble du secteur. Le PPA prévoit des avances totales pouvant atteindre 1 million de dollars (M$) selon la valeur du produit agricole admissible d’un producteur, qui est calculée en utilisant jusqu’à 50 % de la valeur marchande prévue pour le produit. AAC paie les intérêts sur une partie de l’avance, appelée la partie sans intérêt (par opposition à la partie portant intérêt, qui est la partie du prêt sur laquelle le producteur paie des intérêts). La limite des avances sans intérêt est fixée par la loi à 100 000 $, bien que ce montant ait été temporairement augmenté à 3 reprises au cours de la période d’évaluation. Généralement, les producteurs ont 18 mois pour rembourser l’avance aux agents d’exécution une fois que leur produit est vendu.

Les producteurs admissibles au PPA doivent être des citoyens canadiens, des résidents permanents, des sociétés par actions, des coopératives ou des sociétés de personnes, et doivent s’occuper de la commercialisation de leurs produits. Les producteurs doivent également produire des produits agricoles admissibles (c’est-à-dire des grandes cultures, des fruits et légumes, du bétail et des animaux de reproduction qui ne sont pas destinés à l’abattage, des produits de la floriculture et de pépinières, du gazon et d’autres produits comme le miel et le sirop d’érable).

3.1 Gouvernance

La LPCA relève de la Division des programmes de garanties financières de la Direction générale des programmes d’AAC. Cette équipe assure la surveillance fédérale en travaillant avec des agents d’exécution tiers pour s’assurer que le programme réduit les coûts et respecte les accords, les lignes directrices et les règlements connexes. AAC garantit également les avances versées aux producteurs et paie les intérêts sur la partie sans intérêt.

Les accords annuels de garantie d’avance, qui décrivent les modalités des garanties, sont signés par les agents d’exécution, le ministre d’AAC et les établissements de crédit. Ces accords permettent aux agents d’exécution de négocier des taux d’intérêt préférentiels avec les prêteurs et d’assurer la prestation du PPA au nom d’AAC. Une fois l’accord signé, les agents d’exécution du PPA deviennent responsables de la prestation quotidienne du programme, comme l’évaluation de l’admissibilité d’un producteur aux prêts du PPA, la coordination du processus de demande, la détermination et l’émission des montants des avances et la gestion des avances accordées aux producteurs jusqu’à ce qu’elles soient remboursées.

3.2 Ressources

De 2019-2020 à 2023-2024, les dépenses liées à la LPCA ont totalisé 343,6 M$ (voir le tableau 1), avec une moyenne annuelle de 27 équivalents temps plein.

Le PPA est financé par les producteurs, AAC et les contributions en nature de certains agents d’exécution. De 2018-2019 à 2023-2024, 95 % des 421,9 M$ en dépenses brutes du PPA ont servi à payer les frais d’intérêts et les défauts de paiement sur les avances accordées aux producteurs. Les défauts de paiement représentaient le tiers des dépenses du PPA au cours de la période d’évaluation (132 M$), dont les deux tiers ont été recouvrés par AAC (78 M$). Les recouvrements des défauts de paiement ont réduit les dépenses du programme de 19 %, ce qui s’est traduit par des dépenses nettes de 343,6 M$ sur 5 ans.

3.3 Résultats attendus

La LPCA relève de la responsabilité essentielle d’AAC qui consiste à gérer les risques sectoriels. Les résultats attendus, tels qu’ils sont énoncés dans le profil d’information sur le rendement, sont présentés dans le tableau 2 :^{Note 1}

Tableau 2 : Résultats du programme de la LPCA

Résultats immédiats

PPA : Les agents d’exécution ont accès à des capitaux à faible coût.
Programme de mise en commun des prix : Les offices de commercialisation ont accès à des capitaux à faible coût.

Résultats intermédiaires

PPA : Les producteurs peuvent accéder à des capitaux à faible coût pour répondre aux besoins de liquidités pendant la campagne agricole et assurer la flexibilité du marché.
Programme de mise en commun des prix : Les producteurs ont accès à des paiements en temps opportun à la livraison des produits admissibles à la mise en commun.

Résultats finaux

PPA : Les producteurs sont en mesure de gérer les risques d’entreprise associés aux besoins en liquidités et de vendre leurs produits selon les conditions du marché.
Programme de mise en commun des prix : Les producteurs ont accès à des possibilités de commercialisation coopérative.

4.0 Pertinence

4.1 Lacunes comblées par la Loi sur les programmes de commercialisation agricole

Besoin d’un financement abordable à court terme pour favoriser une certaine flexibilité en matière de commercialisation

Avant la création du PPA, les programmes précédents, comme la Loi sur les paiements anticipés pour le grain des Prairies (1959) et la Loi sur le paiement anticipé des récoltes (1977), offraient aux producteurs de cultures agricoles un soutien à court terme en cas de commercialisation tardive. Au fil du temps, ce type de soutien s’est enraciné dans le paysage agricole canadien. L’objectif actuel du PPA est d’aider un large éventail de producteurs agricoles à gérer leurs liquidités pour faire face aux fluctuations des prix des produits de base, ce qui leur permet de retarder la commercialisation des produits jusqu’à ce que les conditions du marché s’améliorent. Une gestion efficace de la trésorerie aide les producteurs à éviter les effets financiers négatifs des conditions du marché, comme :

• la vente de produits à des moments moins favorables, ce qui réduit les bénéfices qui pourraient être réinvestis dans l’entreprise;
• l’accès limité aux installations de stockage, qui oblige à vendre immédiatement à bas prix;
• les ralentissements économiques ou les perturbations du marché, qui font baisser les prix des produits de base.

Le PPA est particulièrement pertinent pour les producteurs moins expérimentés, les petites et les moyennes exploitations agricoles^{Note 2} et les producteurs de cultures de niche, car ils sont plus vulnérables à la volatilité des marchés ou leurs produits sont moins intéressants à titre de garantie de prêt. Les personnes interrogées reconnaissent que retarder la commercialisation aide ces producteurs à tirer profit des prix plus élevés du marché et à protéger leurs marges, réduisant ainsi les pressions financières à court terme. Les représentants du secteur qui ont témoigné devant le Comité permanent de l’agriculture ont confirmé cette observation, soulignant que les exploitations agricoles de partout au Canada comptent sur la série de programmes de gestion des risques du secteur d’AAC, comme le PPA, pour gérer leurs liquidités, particulièrement pendant les périodes où les revenus sont moins élevés et où les niveaux d’endettement des exploitations agricoles atteignent des sommets.

Les crédits accordés par des institutions financières comme les banques à charte, les caisses populaires et les coopératives de crédit sont très accessibles pour les producteurs agricoles du Canada. Malgré cela, les organismes fédéraux et provinciaux ont été les principaux fournisseurs de crédit agricole. Ensemble, ces organismes détenaient environ le tiers de la dette agricole en souffrance au Canada entre 2019 et 2023.^{Note 3} Après avoir examiné 17 programmes de prêts agricoles fédéraux et provinciaux pour repérer les chevauchements et les dédoublements, il a été déterminé que le PPA est un élément stratégique des programmes de gestion des risques sectoriels d’AAC, qui sont conçus pour protéger les producteurs contre les risques d’entreprise.^{Note 4}

Le PPA est unique, car il englobe tout un éventail de produits agricoles à l’échelle nationale et ne prévoit aucune restriction quant à la manière dont le prêt peut être utilisé. Les programmes provinciaux et les sociétés d’État ne prévoient pas de partie sans intérêt pour leurs prêts et ne fondent pas la garantie du prêt sur la valeur du produit agricole d’un producteur. Contrairement aux institutions financières, le PPA donne accès à du financement à faible coût, voire sans frais, qui vise à répondre aux besoins de liquidité des producteurs.

Élargir l’utilisation du PPA au-delà des objectifs du programme

L’évaluation a montré que les grands producteurs avaient de plus en plus recours au PPA pour obtenir des prêts d’exploitation à faible coût. Selon un sondage mené auprès d’un échantillon représentatif de participants au PPA, le programme a été utilisé principalement à des fins de trésorerie (68 %), surtout pour les exploitations agricoles générant des revenus de plus de 250 000 $. Moins de 10 % des répondants ont utilisé le PPA à des fins de commercialisation seulement (l’objectif initial du programme), tandis qu’un quart des répondants ont utilisé le PPA à la fois à des fins de trésorerie et de commercialisation.

Au cours des dernières années, AAC a utilisé le PPA comme un outil flexible pour répondre aux crises sectorielles comme la hausse des coûts des intrants et les perturbations commerciales, ce qui représente un changement par rapport à l’objectif initial du programme. Cette application macroéconomique élargie du PPA a soulevé des préoccupations quant à la pertinence du programme. Quelques intervenants expérimentés ont fait remarquer que le PPA fonctionnait désormais plus comme une marge de crédit continue que comme un moyen d’améliorer les possibilités de commercialisation. Les producteurs canadiens ont besoin d’avoir accès à des liquidités à faible coût pour faire face aux pressions macroéconomiques, mais ce n’est pas l’un des objectifs déclarés du programme.

4.2 Harmonisation avec les priorités, les rôles et les responsabilités d’AAC et du gouvernement

Le PPA cadre avec les priorités fédérales et ministérielles, comme en témoignent les récents énoncés du budget fédéral, qui s’engageaient à accorder une exemption d’intérêts aux producteurs, la lettre de mandat de 2019 du ministre, qui accorde la priorité au renforcement des mesures de protection pour les exportations en réponse aux différends commerciaux, ainsi que l’Énoncé de Guelph d’AAC et le Partenariat canadien pour une agriculture durable, qui accordent la priorité à la résilience du secteur.

4.3 Programme des achats gouvernementaux et Programme de mise en commun des prix

Depuis que le Programme des achats gouvernementaux a été incorporé à la LPCA en 1997, il n’y a eu aucun événement catastrophique nécessitant son utilisation. L’examen de la documentation a révélé qu’AAC dispose d’autres mécanismes pour intervenir en cas de catastrophe et stabiliser le marché en vertu de la Loi sur la protection du revenu agricole, comme Agri-relance et Agri-stabilité. Toutefois, il a attiré l’attention sur les avantages de conserver un pouvoir légal pour faire face à une situation catastrophique grave durant laquelle il pourrait être nécessaire d’intervenir sur le marché ou à un moment où l’approvisionnement en denrées alimentaires doit être assuré.

Le Programme de mise en commun des prix a été utilisé par 2 coopératives au cours de la période d’évaluation. De nombreux producteurs membres de coopératives ont cessé d’utiliser le Programme de mise en commun des prix, car ils ont opté plutôt pour des plans de commercialisation plus sophistiqués et des outils comme les contrats à terme pour maximiser les profits. Comme le Programme de mise en commun des prix a été peu utilisé par le passé et que les coopératives ont accès au PPA et à d’autres programmes fédéraux de gestion des risques du secteur, l’évaluation a montré que ce programme n’était pas vraiment nécessaire.

5.0 Conception et prestation du programme

5.1 Effet des changements ponctuels apportés à la conception sur la prestation du programme

Le paragraphe 9(1) de la LPCA permet de fixer temporairement la limite des avances sans intérêt du PPA par voie de règlement, ce qui a été fait à 3 reprises au cours de la période d’évaluation en réponse à des crises sectorielles telles que :^{Note 5}

• l’augmentation de l’inflation de près de 18 % entre 2018 et 2023;
• l’augmentation des coûts des intrants qui ont dépassé les revenus;
• les différends commerciaux, comme la suspension des licences d’exportation de 2 des plus grands exportateurs de canola du Canada en 2019.

L’évaluation a révélé que chaque augmentation de la limite des avances sans intérêt exerçait une pression sur les ressources du personnel, les agents d’exécution et les producteurs du programme en raison de la complexité du processus de changement et de sa lenteur. Même lorsqu’elle a été accélérée, la mise en œuvre du changement pouvait prendre plusieurs mois, car le personnel du programme devait coordonner et consulter d’autres ministères, y compris ceux des Finances et de la Justice, ainsi que le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor.

En raison de la nature délicate des modifications réglementaires, les responsables du programme n’ont pas été en mesure d’informer les agents d’exécution du PPA des changements apportés à la limite des avances sans intérêt avant qu’ils ne soient approuvés. Par conséquent, les agents d’exécution n’ont pas eu le temps d’adapter leurs modèles de recouvrement des coûts, ce qui a eu une incidence négative sur les revenus tirés de la marge d’intérêts. Néanmoins, les coûts ont été en grande partie recouvrés grâce aux revenus tirés de la portion portant intérêt des prêts au cours des années où la limite n’a pas été augmentée. L’absence de préavis suffisant a aussi fait en sorte que des demandes ont été traitées en double, ce qui a mis davantage de pression sur les ressources des producteurs et des agents d’exécution.

De nombreux agents d’exécution et prêteurs ont expliqué que l’imprévisibilité de la limite des avances sans intérêt constituait un défi pour les producteurs qui tentaient de trouver les options de financement les plus rentables pour leurs exploitations, en particulier ceux qui demandaient des avances printanières. Un ancien agent d’exécution du PPA ayant des connaissances pertinentes à ce sujet a indiqué que les problèmes liés à l’augmentation de la limite des avances sans intérêt étaient la raison pour laquelle il avait quitté le programme. Il s’agit d’une preuve directe de l’incidence négative des changements à court terme apportés à la limite des avances sans intérêt sur de nombreux intervenants du PPA (producteurs, agents d’exécution et personnel du programme).

5.2 Modèle de prestation par des tiers du PPA

Le PPA utilise un modèle de prestation par des tiers dans le cadre duquel les organisations de producteurs sans but lucratif offrent le programme à leurs réseaux de membres. Bien que les organisations de producteurs ne soient pas réglementées par le Bureau du surintendant des institutions financières, le personnel du programme a noté que les agents d’exécution sont bien placés pour fournir du soutien aux producteurs compte tenu de leurs liens solides, de leur grande connaissance des besoins de leurs membres et de leur emplacement stratégique à l’échelle du Canada. Ce réseau intégré de petits et de grands agents d’exécution^{Note 6} du PPA qui offrent un soutien aux producteurs de l’ensemble du secteur est l’un des points forts de la conception du programme.

Lors de l’examen d’un modèle d’agent d’exécution unique comme solution de rechange au PPA, l’évaluation a mis en évidence des avantages et des inconvénients. Si un seul agent d’exécution ou prêteur assure la prestation du PPA, les dépenses et les taux portant intérêt facturés aux producteurs pourraient être plus cohérents. Cependant, les données montrent qu’il y a une valeur ajoutée à conserver un mélange de petits et de grands d’agents d’exécution au Canada pour répondre aux divers besoins des différents groupes de producteurs. Près de 70 % des grands, moyens et petits producteurs interrogés préfèrent le modèle actuel de prestation par un tiers à l’option d’un agent d’exécution unique.

5.3 Risque de consolidation

L’évaluation a permis de constater que la tendance à la consolidation en un nombre de plus en plus restreint d’agents d’exécution constituait un risque important pour le modèle de prestation de services par des tiers. Actuellement, plus de 85 % de l’ensemble des avances et du total des sommes avancées sont attribuables aux 4 plus grands agents d’exécution du PPA. Le nombre d’agents d’exécution a diminué de 36 % au cours des 10 dernières années, passant de 42 en 2014 à 27 en 2024. Tous les agents d’exécution qui ont quitté le programme au cours de la période d’évaluation étaient de petits agents d’exécution responsables d’un montant relativement faible des avances; pendant cette période, aucun nouvel agent d’exécution ne s’est joint au programme. D’autres consolidations sont à prévoir, car les petits agents d’exécution sont plus susceptibles d’offrir le PPA à perte et sont durement touchés par les changements à court terme apportés au programme en ce qui concerne la limite des avances sans intérêt. Plus le nombre d’agents d’exécution diminue, plus il y a de risques que les producteurs agricoles canadiens n’aient plus accès au PPA.

L’analyse d’un échantillon de 7 anciens agents d’exécution du PPA a révélé que la moitié des producteurs n’ont demandé aucune avance à un autre agent d’exécution après le départ de leur agent d’exécution initial. Dans 2 cas, le taux d’attrition moyen était de 80 % (voir le tableau 3). Bien que le personnel du programme ait élaboré, après la dernière évaluation, un cadre stratégique d’expansion des agents d’exécution pour que le transfert des producteurs à d’autres agents d’exécution se fasse sans heurt afin d’atténuer ce risque, les taux d’attrition élevés suggèrent que ce cadre pourrait ne pas être efficace. La centralisation de la prestation par le biais de la consolidation des agents d’exécution représente un risque pour l’accès des producteurs, car il faut de petits et de grands agents d’exécution pour répondre aux besoins hétérogènes des producteurs agricoles du Canada. Il n’y a présentement pas de stratégie visant à recruter de nouveaux agents d’exécution et la préférence pour les fournisseurs connus du PPA, en plus de l’augmentation de la consolidation par secteur, montre que le programme est de plus en plus exposé à des risques d’entreprise.

5.4 Politique sur l’excédent financier

La LPCA permet aux agents d’exécution de recouvrer les coûts de prestation du PPA auprès des producteurs au moyen des frais de demande, des frais de gestion des défauts de paiement et d’une marge sur le taux d’intérêt des prêts portant intérêt.^Note7 Toutefois, la Loi n’exige pas que les agents d’exécution (qui sont des organismes sans but lucratif) identifient toutes les sources de revenus ou qu’ils fournissent des directives précises pour régir les excédents financiers. L’évaluation précédente a révélé que les grands agents d’exécution avaient généré 30,6 M$ de revenus grâce à la marge d’intérêts perçue sur les prêts.^{Note 8} Comme il n’y avait pas d’exigences officielles en matière de rapports, on craignait que les revenus générés par les grands agents d’exécution n’aient pas servi à aider les producteurs. Afin d’améliorer la transparence financière, en 2020, les responsables du programme ont adopté une politique sur les excédents financiers. Cette dernière oblige les agents d’exécution à rendre compte publiquement des coûts et des revenus du PPA et à s’assurer que les excédents sont versés dans un fonds de réserve destiné à améliorer la prestation du programme.

Les responsables du programme et les agents d’exécution du PPA interrogés ont révélé qu’une politique unique en matière d’excédents financiers n’était pas efficace pour tous les agents d’exécution. Par exemple, les processus de production de rapports étaient particulièrement lourds pour les petits agents d’exécution n’ayant pas les ressources internes nécessaires et générant des excédents assez faibles dans le cadre de la prestation du programme. En 2024, l’équipe du programme a mis en œuvre des exigences révisées en matière de rapports et de surveillance, ainsi que des mesures d’atténuation des défauts de paiement, en fonction du niveau de risque lié à la gestion des défauts par l’agent d’exécution. Ce changement vise à alléger le fardeau des rapports financiers pour les petits agents d’exécution.

Bien que certains agents d’exécution aient diffusé des renseignements sur les revenus et les coûts du PPA à leurs membres par le biais d’infolettres ou de bulletins, seulement 7 des 27 agents d’exécution ont publié les états financiers du PPA sur leur site Web. Pour mieux assurer la conformité, l’équipe du programme a effectué des vérifications de diligence raisonnable sur la gestion des dossiers des producteurs, à la suite desquelles les agents d’exécution ont demandé des remboursements dans 5 cas durant la période d’évaluation; un total de 1 M$ a été remboursé au programme. Selon les responsables du programme, ce processus s’est avéré être un incitatif efficace pour promouvoir la responsabilisation des agents d’exécution.

6.0 Mesure du rendement

Le profil d’information sur le rendement de la LPCA, y compris ses mesures de rendement, est utilisé pour la Loi sur les programmes de commercialisation agricole. Le cadre contient des indicateurs et des sources de données pour le PPA et le Programme de mise en commun des prix, mais pas pour le Programme des achats gouvernementaux. Les données sur le rendement du PPA étaient accessibles dans l’InfoBase du GC. Toutefois, ces informations n’étaient pas disponibles pour le Programme de mise en commun des prix ou le Programme des achats gouvernementaux.

L’évaluation a permis de cerner plusieurs lacunes dans la mesure du rendement. Par exemple, les données financières des programmes relevant de la LPCA ne comprenaient pas les dépenses propres au PPA et au Programme de mise en commun des prix; les deux programmes étaient regroupés dans les tableaux financiers. Il n’y avait aucune donnée financière disponible pour le Programme des achats gouvernementaux, car il n’y avait pas d’activités associées à ce programme pour la période d’évaluation. De plus, les données financières des agents d’exécution du PPA n’étaient pas disponibles dans certains cas et étaient incohérentes au cours de la période d’évaluation. Les indicateurs de rendement des résultats finaux du PPA ne comprennent aucune mesure quant à l’incidence du programme sur la situation financière des producteurs, ils portent plutôt sur la satisfaction des producteurs à l’égard du programme, la part de la dette agricole du PPA et les taux de défaut de paiement du PPA. Les indicateurs des 3 programmes distincts de la LPCA peuvent ne pas être du bon type et ne mesurent pas adéquatement les résultats. Des efforts sont en cours (hiver 2025) pour actualiser le plan d’amélioration du rendement, en fonction des résultats de l’évaluation de la Loi canadienne sur les prêts agricoles.

Depuis 2023-2024, le programme recueille des données auprès des demandeurs du PPA afin de contribuer à l’Analyse comparative entre les sexes Plus. Après avoir examiné les données du programme, il s’est avéré que ces informations n’étaient pas assez fiables (dans de nombreux cas, il manquait des données) pour procéder à une analyse complète. Par conséquent, on ignore dans quelle mesure les programmes relevant de la LPCA soutiennent les groupes sous représentés et marginalisés.

7.0 Efficience

7.1 Dépenses liées aux subventions et aux contributions du programme

Le budget du PPA est passé de 72 M$ en 2019 à 120 M$ en 2023 pour tenir compte de la hausse des taux d’intérêt et des augmentations temporaires de la limite des avances sans intérêt (voir la figure 1).^{Note 9} Les coûts d’administration d’AAC représentaient près de 6 % des dépenses, ce qui est semblable à celui des programmes comparables d’AAC.^{Note 10} Le coût moyen pour AAC par tranche de 1 000 $ avancée était de 1,29 $, avec de légères augmentations de l’efficience en 2022 et 2023. Même au cours des années où le programme a dépensé des ressources supplémentaires en raison de l’augmentation de la limite des avances sans intérêt, les coûts administratifs sont demeurés stables.

Entre 2018 et 2023, le montant avancé dans le cadre du PPA a doublé, représentant 4,6 G$ en garanties de prêts. En raison de l’augmentation des montants avancés et des taux d’intérêt en 2023, AAC a dû supporter un coût financier important sous la forme de paiements d’intérêts. En fait, les coûts ont plus que doublé par rapport à la dernière période d’évaluation (72,9 M$ par année pour la présente évaluation comparativement à 36,2 M$ par année). En outre, le risque de non paiement des prêts a également augmenté avec la hausse des taux d’intérêt, et le Ministère pourrait encore être confronté à des défauts de paiement à partir de l’année de programme 2023-2024, ce qui augmenterait davantage les coûts. Si des participants au PPA dont les prêts sont importants ou de nombreux participants au programme devaient être en défaut de paiement en raison d’une dynamique de marché défavorable, comme des hausses de taux d’intérêt, des perturbations commerciales, l’inflation et des périodes de récession économique, AAC s’exposerait à un risque important en raison de la disposition du programme relative à la garantie de prêt,^{Note 11} ce qui pourrait menacer la continuité du programme.

Remarque : Les sections ombragées représentent les années de programme pour lesquelles la limite des avances sans intérêt a été augmentée.

Remarque : Ne comprend pas les recouvrements pour défaut de paiement; en 2019, les recouvrements ont entraîné une baisse nette des dépenses du programme.

Source : Données financières du programme et Statistique Canada, « Tableau 10-10-0145-01 Statistiques du marché financier, données du mercredi, Banque du Canada ».

7.2 Augmentation de la limite des avances sans intérêt

L’augmentation de la limite des avances sans intérêt a eu une incidence exponentielle sur les paiements d’intérêts d’AAC dans le cadre du PPA. Lorsque la limite des avances sans intérêt est passée à 250 000 $ en 2022, les paiements d’intérêts étaient 3 fois plus élevés que la moyenne, et lorsqu’elle est passée à 350 000 $ en 2023, les paiements d’intérêts étaient 7 fois supérieurs au montant habituel. Les frais d’intérêts d’AAC ont également été influencés par la hausse des taux d’intérêt au cours de la période d’évaluation, ce qui a entraîné une augmentation du total des paiements d’intérêts du Ministère. Toutefois, les coûts du programme ont été largement déterminés par les effets des augmentations de la limite des avances sans intérêt sur la participation et les montants avancés aux participants. En d’autres termes, un plus grand nombre de producteurs ont contracté des prêts plus importants. Les augmentations ponctuelles de la limite des avances sans intérêt ont également eu un effet négatif sur l’efficacité globale du PPA en obligeant les agents d’exécution à revoir les ententes de remboursement existantes avec les producteurs. Souvent, les montants des prêts ont été ajustés de manière à alléger davantage les intérêts et à réduire les coûts d’intérêt. La réduction de la marge d’intérêts ainsi obtenue a représenté une perte de revenus estimée à 8 M$ pour les agents d’exécution du PPA au cours de la période d’évaluation. Toutefois, l’augmentation des avances portant intérêt en 2020 et en 2021 a généré 8,5 M$ de plus que prévu en revenus.^{Note 12} Ainsi, la perte de revenus liée aux excédents des agents d’exécution a été en grande partie compensée durant les années de programme où la limite des avances sans intérêt n’a pas été augmentée.

7.3 Revenus et frais de l’agent d’exécution

Conformément à l’examen parlementaire de 2021, l’évaluation a révélé que les grands agents d’exécution ont continué de générer des excédents substantiels en raison de la marge d’intérêts sur les avances accordées dans le cadre du PPA. Les agents d’exécution ont également perçu des frais auprès des producteurs pour les défauts de paiement des prêts du PPA, des pénalités pour les remboursements sans preuve de vente et d’autres frais de demande initiaux associés à la prestation du programme, comme l’obtention de rapports de crédit ou l’enregistrement de privilèges. Selon les estimations, les agents d’exécution ont perçu entre 104 M$ et 146 M$ auprès des producteurs au cours de la période d’évaluation. Le coût par producteur pour la prestation du PPA se situait entre 1 000 $ et 1 500 $, pour un total de 101 M$ à 152 M$ pour administrer le programme. Par conséquent, les revenus des agents d’exécution ont largement compensé les coûts du programme.

7.4 Défauts de paiement dans le cadre du PPA

Le Ministère couvre le risque et le coût associé aux prêts en souffrance qui ne sont pas remboursés au nom des producteurs. Les données du programme ont révélé que moins de 3 % des sommes avancées dans le cadre du PPA entre 2019 et 2023 étaient en souffrance (53,6 M$), ce qui correspond à une baisse de 1 % par rapport au précédent cycle quinquennal du programme, mais qui représente tout de même un coût considérable pour le Ministère. Il convient de noter qu’au cours de cette même période, les institutions financières ont reçu 340 M$ en paiements d’intérêts de la part d’AAC et des producteurs. La diminution des défauts de paiement indique que les producteurs étaient mieux à même de gérer les risques d’entreprise liés à leurs liquidités. Selon les données disponibles, la baisse du taux de défaut de paiement pourrait être attribuable aux ajustements apportés à l’évaluation des risques associés à la demande, qui oblige les agents d’exécution à être plus rigoureux dans leur évaluation de la solvabilité des producteurs et prévoit des sanctions en cas de défaut de paiement. Une réduction des défauts de paiement pourrait également s’expliquer par des taux d’intérêt plus bas et des prix plus élevés pour les produits de base au cours de la période d’évaluation (comme indiqué ci-dessus, les taux de défaut de paiement peuvent être influencés par des dynamiques de marché défavorables).

8.0 Efficacité

8.1 Résultat immédiat : les agents d’exécution obtiennent des capitaux à faible coût

Le PPA a atteint son objectif de garantir des capitaux à faible coût, car les petits et les grands agents d’exécution ont obtenu des prêts inférieurs au taux préférentiel moins 0,25 % (voir le tableau 4).^{Note 13} Dans le cadre du modèle actuel de prestation de services par des tiers, plusieurs agents d’exécution ont négocié unilatéralement les taux d’intérêt avec les prêteurs, les taux varient donc d’un agent d’exécution à l’autre. Ainsi, il y avait une différence entre les taux obtenus par les grands et les petits agents d’exécution, les premiers bénéficiant de taux portant intérêt 0,62 % plus bas que les deuxièmes. Les données du programme ont montré que les grands agents d’exécution ont généré des revenus plus élevés grâce aux avances du PPA, soit 41,5 M$ au cours de la période d’évaluation par rapport à 5,3 M$ pour les petits agents d’exécution. L’évaluation a révélé que certains agents d’exécution ont géré le programme à perte, et qu’ils ont assumé les coûts à titre de service rendu à leurs membres. Cette constatation a été confirmée par les documents du programme.

Les grands agents d’exécution négociaient généralement des montants de garantie plus élevés avec les prêteurs, ce qui a permis aux producteurs de profiter de taux préférentiels et à AAC de réaliser des économies d’intérêts sur la partie des prêts ne portant pas intérêt. En réponse à une recommandation découlant de la dernière évaluation du PPA, les responsables du programme ont mis en œuvre le processus d’évaluation des risques associés à la demande, qui prévoit un examen annuel des taux portant intérêt des prêteurs afin de s’assurer que les agents d’exécution obtiennent les taux d’intérêt ciblés qui peuvent être répercutés sur les producteurs. Les données de l’évaluation ont montré que, depuis 2019, les taux portant intérêt des prêteurs de neuf agents d’exécution ont été considérablement réduits et rapprochés de ceux des autres agents d’exécution.

8.2 Résultat intermédiaire : Accès des producteurs à des capitaux à faible coût pour répondre aux besoins de liquidités et assurer la flexibilité du marché

Dans l’ensemble, le PPA a permis aux producteurs agricoles canadiens d’accéder à des capitaux à faible coût pour répondre à leurs besoins de liquidités et de flexibilité en matière de commercialisation. La somme des fonds avancés par le PPA a augmenté régulièrement pendant la période d’évaluation, dépassant sa cible de 2,2 G$, mais le nombre de producteurs participants n’a pas atteint les objectifs fixés au cours de 2 des 5 années du programme (voir la figure 2). Les années où la limite des avances sans intérêt a augmenté, de nombreux participants, nouveaux ou anciens, ont profité de l’augmentation de la limite des avances sans intérêt pour participer au programme. Toutefois, le pourcentage des exploitations agricoles participant au PPA a diminué plus rapidement que le taux d’attrition global des exploitations agricoles au Canada, ce qui montre que les producteurs sont moins nombreux à participer au programme à long terme. La baisse considérable de la participation au PPA par rapport au taux d’attrition des exploitations agricoles pourrait signifier qu’il n’y a pas de réel besoin opérationnel pour le programme ou qu’il existe d’autres facteurs sous-jacents qu’il convient de cerner et d’aborder pour améliorer l’accès.

Effet des caractéristiques des producteurs sur la participation au PPA

Au cours de la période d’évaluation, 32 248 producteurs différents ont obtenu des avances dans le cadre du PPA, ce qui représente 21 % des exploitations agricoles canadiennes. En moyenne, près de 20 000 producteurs ont accédé au programme chaque année. Les producteurs de céréales et d’oléagineux de la Saskatchewan et du Manitoba sont ceux qui ont reçu le plus grand nombre d’avances, et près du quart des exploitations québécoises d’édulcorants ont participé au programme. Le taux de participation des éleveurs de bétail en cycle continu était relativement faible, probablement en raison des exigences supplémentaires en matière de garantie de prêt pour ce groupe de producteurs.

Remarque : Les sections ombragées représentent les années de programme pour lesquelles la limite des avances sans intérêt a été augmentée.

Source : Données administratives du programme.

Le PPA est une importante source de crédit à faible coût pour les nouveaux et les jeunes producteurs, ainsi que pour ceux qui ont de plus petites exploitations et qui peuvent avoir de la difficulté à accéder au crédit traditionnel à court terme. L’enquête auprès des producteurs du PPA a révélé que les exploitations agricoles de moins de 6 ans ou dirigées par des exploitants de moins de 40 ans avaient plus de difficulté à accéder au crédit et étaient plus susceptibles de signaler que leurs liquidités s’étaient améliorées grâce au PPA que les producteurs plus âgés et plus expérimentés. L’analyse des données du programme a révélé que le taux de participation au PPA des moyennes et des grandes exploitations agricoles était plus élevé que celui des petites exploitations et des micro fermes (voir le tableau 5). Elle a également montré que les producteurs qui avaient déjà contracté des prêts portant intérêt au delà de la limite maximale sans intérêt de 100 000 $ obtenaient plutôt des avances sans intérêt à de nouvelles limites plus élevées. Par conséquent, les moyens et les grands producteurs étaient plus susceptibles de profiter des augmentations de la limite des avances sans intérêt du PPA et de participer au programme.

L’évaluation a révélé que les taux de participation relativement faibles chez les producteurs qui sont plus petits, plus jeunes et moins expérimentés ont limité l’incidence du programme sur l’ensemble du secteur. Bien que de nombreux agents d’exécution et certains membres du personnel d’AAC souhaitaient que la limite des avances sans intérêt soit augmentée de manière permanente, la limite de 100 000 $ a été jugée suffisante pour couvrir la capacité de production de la plupart des exploitations agricoles canadiennes, à savoir les petites exploitations ou les micro fermes.^{Note 14} La capacité de production n’est donc pas un facteur limitant l’accès au PPA pour les producteurs plus petits, moins expérimentés ou de produits de niche, une constatation qui cadre avec la dernière évaluation du programme et l’examen parlementaire.

Bien que l’absence de besoin opérationnel puisse expliquer pourquoi certains producteurs n’utilisent pas le PPA, d’autres limites potentielles à la participation ont également été cernées :

• Près de la moitié des producteurs agricoles canadiens ne connaissaient pas le PPA.^{Note 15}
• Les producteurs ne sont peut-être pas membres de leur association de producteurs, ce qui pourrait limiter l’accès au PPA.
• Le besoin d’obtenir une assurance récolte pour les producteurs autochtones qui pratiquent l’agriculture sur des terres de réserve peut les empêcher de participer au programme.
• La longueur et la complexité des formulaires de demande, ainsi que la nécessité de faire signer les prêteurs, ont dissuadé les producteurs de participer au programme. Les producteurs faisant affaire avec de petits agents d’exécution étaient plus susceptibles de rencontrer des difficultés dans le processus de demande.

Il est essentiel d’avoir une meilleure connaissance des facteurs qui contribuent aux tendances d’utilisation du PPA pour atteindre les résultats du programme, car ils mettent en évidence les éléments à améliorer pour favoriser un accès plus équitable au PPA.

8.3 Résultat final : Les producteurs utilisent le PPA pour gérer les risques d’entreprise associés aux besoins en liquidités

Le PPA est un élément complémentaire de plusieurs autres programmes de gestion des risques sectoriels d’AAC qui sont conçus pour améliorer la résilience financière du secteur en atténuant les risques qui échappent au contrôle des producteurs. Par exemple, le PPA tient compte des risques associés aux marchés saisonniers des produits de base et aux conséquences d’un manque de liquidités. Il complète directement Agri-stabilité, un programme d’assurance de la marge, en protégeant la marge des producteurs pour qu’ils puissent accroître leurs revenus en retardant la commercialisation et en réduisant leurs coûts grâce à une amélioration de leurs liquidités.

Importance du PPA pour la dette à court terme

La dette agricole a augmenté de plus de 33 % entre 2018 et 2023. Généralement, le PPA représentait de 12 à 14 % de la dette à court terme des producteurs; mais, les années où la limite des avances sans intérêt a été augmentée, ce montant est passé de 16 à 23 % (voir la figure 3). Le PPA et Financement agricole Canada ont tous deux augmenté le montant de la dette à court terme des producteurs, bien que le total de la dette à court terme ait diminué durant la période d’évaluation. Cela suggère que d’autres prêteurs pourraient se retirer du marché, ce qui est susceptible de créer un fossé quant à la disponibilité du crédit à court terme pour les producteurs canadiens. Ainsi, le PPA joue un rôle de plus en plus important relativement à l’endettement à court terme des producteurs.

Remarque : Les sections ombragées représentent les années de programme pour lesquelles la limite des avances sans intérêt a été augmentée.

Source : Calculs du BVE basés sur les données de Statistique Canada.

Utilisation des fonds du PPA

Selon une enquête réalisée auprès des producteurs, la plupart des producteurs participants étaient satisfaits du PPA, car il leur a permis de gérer leurs liquidités, de réduire leurs dépenses et d’augmenter leurs revenus. La façon dont les producteurs ont utilisé le PPA et les effets sur la marge étaient propres à chaque secteur. Les producteurs de produits ne pouvant pas être entreposés, ou ceux n’ayant connu que des variations de prix mineures au cours de la campagne agricole, n’ont tiré qu’un avantage limité du report de la commercialisation. Toutefois, presque tous les agents d’exécution interrogés ont déclaré que les producteurs participant au PPA profitaient de l’amélioration des liquidités et de la réduction des frais d’intérêts.

Dans l’Enquête financière sur les fermes 2021 d’AAC, les deux tiers des producteurs qui ont participé au PPA ont indiqué que les prêts du PPA étaient efficaces pour gérer les flux de trésorerie de leur exploitation. Dans l’enquête sur le PPA 2024, les producteurs ont indiqué qu’ils préféraient le PPA par rapport à d’autres options de financement, comme Financement agricole Canada, pour gérer les liquidités de leur exploitation. Les producteurs ont principalement utilisé les avances du PPA pour s’acquitter de leurs obligations financières courantes, comme payer les factures à temps ou gérer les dépenses imprévues. Cependant, la plupart des producteurs ont également indiqué qu’ils avaient utilisé le PPA pour améliorer leur situation financière en payant d’autres dettes.

Le personnel et les agents d’exécution d’AAC savent que les avances du PPA sont utilisées pour régler d’autres dettes, car le programme ne prévoit aucune restriction quant à la façon dont les fonds peuvent être dépensés. Les producteurs ont dit que, grâce à l’amélioration de leurs liquidités, ils ont pu investir dans leur exploitation, notamment en achetant des intrants pour améliorer la productivité de leur exploitation ou en louant plus de terres pour élargir leurs activités. D’après les résultats de l’enquête réalisés auprès des producteurs et une revue de la littérature, les nouveaux producteurs, qui doivent souvent compter sur le revenu hors ferme pour répondre à leurs besoins de liquidités, étaient plus susceptibles d’utiliser le PPA pour se concentrer sur leurs activités plutôt que d’obtenir un revenu hors ferme.

Effet sur les frais d’intérêts

Les frais d’intérêts représentent généralement environ 5 % de toutes les dépenses agricoles. Les agents d’exécution, les représentants d’AAC et les producteurs ont convenu que les taux d’intérêt offerts dans le cadre du PPA étaient jusqu’à 3 % plus bas que ceux offerts par les autres prêteurs aux petits et aux moyens producteurs. Toutefois, les producteurs possédant de plus grandes exploitations agricoles ont déclaré qu’ils bénéficiaient de taux d’intérêt comparables auprès d’autres prêteurs. Une exploitation agricole de taille moyenne paie 26 363 $ en intérêt par an. Grâce à la partie sans intérêt des avances du PPA, les producteurs ont économisé plus de 5 000 $ en intérêt par rapport aux prêts accordés par d’autres prêteurs; il a été estimé que la partie portant intérêt des prêts du PPA permettait aux exploitations agricoles de taille moyenne d’économiser de 8 000 $ à 10 000 $ de plus si la partie était utilisée pour régler d’autres dettes en raison des taux d’intérêt plus faibles. Ainsi, il est possible pour une exploitation agricole de taille moyenne de réduire ses frais d’intérêts de plus de la moitié en participant au PPA.

9.0 Conclusions et recommandations

Le PPA a permis aux producteurs canadiens d’accroître leurs liquidités en vue d’améliorer leur flexibilité en matière de commercialisation. Le recours au PPA pour faire face à des problèmes de liquidités à court terme et à des facteurs macroéconomiques ne correspond pas nécessairement aux objectifs, mais le programme a tout de même contribué à la plupart des résultats. De plus, bien que les coûts globaux du programme aient considérablement augmenté depuis la dernière période d’évaluation, les coûts administratifs étaient comparables à ceux d’autres programmes d’AAC.

Les conclusions suivantes ont inspiré 3 recommandations visant à améliorer le PPA. D’abord, les changements ponctuels apportés à la limite des avances sans intérêt du PPA ont eu une incidence négative sur les agents d’exécution et ont fait en sorte que le soutien offert aux producteurs était irrégulier. Les producteurs ont besoin de suffisamment de temps pour prévoir les options de financement pour leur exploitation, et les agents d’exécution ont besoin de prévisibilité quant à la conception du programme afin d’ajuster leurs modèles de recouvrement des coûts.

Ensuite, le modèle de prestation du PPA repose sur une combinaison efficace de petits et de grands agents d’exécution qui sont plus à même de répondre aux besoins hétérogènes des producteurs agricoles du Canada. Cependant, la centralisation de la prestation du programme dû à la consolidation des agents d’exécution, et l’absence de nouveaux agents d’exécution ces dernières années, constitue un risque permanent quant à l’accès des producteurs au PPA.

Enfin, les exploitations agricoles plus petites et plus récentes ainsi que les groupes de produits spécialisés sont sous représentés parmi les participants au PPA, ce qui pourrait s’expliquer par des contraintes comme le manque de sensibilisation ou les exigences en matière de garantie de prêts. Une approche plus équitable est nécessaire pour améliorer l’accès et la participation au programme, surtout pour les groupes de producteurs sous représentés.

Recommandations

• Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des programmes devrait mettre en œuvre des solutions pour réduire au minimum les effets négatifs des changements à court terme apportés au programme sur les producteurs et les agents d’exécution.
• Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des programmes devrait s’attaquer au risque de consolidation des agents d’exécution en élaborant et en mettant en œuvre un plan visant à mieux soutenir les producteurs lorsque des agents d’exécution quittent le programme.
• Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des programmes devrait mettre en œuvre une stratégie visant à améliorer l’accès pour les groupes de producteurs sous représentés.

Réponse et plan d’action de la direction

La direction de la DGP appuie cette évaluation ainsi que les recommandations, et a élaboré un plan d’action pour y donner suite d’ici l’année de programme 2027. Consultez l’annexe B.

Annexe A : Méthodologie de l’évaluation

Examen documentaire et comparatif

L’évaluation a porté sur les documents de base et de gouvernance du programme, les documents ministériels et fédéraux décrivant les priorités du gouvernement du Canada, ainsi que d’autres documents clés. L’examen comparatif comprenait une analyse de l’environnement des possibles programmes de comparaison nationaux et internationaux.

Revue de la littérature

Grâce à l’appui de la Bibliothèque canadienne de l’agriculture, il a été possible d’examiner une sélection d’ouvrages universitaires et d’autres sources secondaires pour étayer l’évaluation de la pertinence.

Examen des dossiers de projet

Dans le cadre de l’évaluation, on a examiné les dossiers de projet de 15 agents d’exécution du PPA.

Données du programme et données secondaires

L’analyse des données du programme comprenait une analyse longitudinale des données administratives entre 2006 et 2023, ainsi qu’une analyse des données financières du programme de 2013 à 2023. Des données secondaires ont été utilisées pour donner un aperçu du rôle du PPA en tant que produit financier pour le secteur agricole.

Entrevues avec des informateurs clés

L’évaluation comprenait 25 entrevues avec des intervenants, notamment : des employés du programme d’AAC (5), des agents d’exécution actuels du PPA (15), d’anciens agents d’exécution du PPA (1), des organisations de producteurs qui ne sont pas des agents d’exécution du PPA (2) et des prêteurs d’institutions financières (2).

Enquête auprès des producteurs

Avec l’aide de la Division de la recherche sur l’opinion publique et des consultations, l’équipe d’évaluation a élaboré et diffusé une enquête auprès des producteurs à l’automne 2024. Un échantillon aléatoire et représentatif composé de 13 742 producteurs ayant reçu une avance dans le cadre du PPA a été contacté pour participer à l’enquête. Le taux de réponse à l’enquête a été de 12 % (n = 1 650).

Limites méthodologiques et stratégie d’atténuation

Biais dans les réponses : Les réponses des personnes interrogées ont pu être biaisées en fonction de leur rôle et de leur responsabilité dans le cadre du PPA.

L’évaluation a été réalisée auprès de personnes présentant une grande diversité de points de vue. Les données des entretiens ont été triangulées avec d’autres sources de données et les résultats ont été examinés par plusieurs membres de l’équipe afin de repérer les éléments de biais.

• Incidence sur l’évaluation : faible

Biais dans les réponses à l’enquête : Les réponses des répondants à l’enquête peuvent être biaisées en fonction de leur rôle dans le cadre du PPA.

Pour limiter les biais dans les réponses à l’enquête, l’échantillon a été stratifié en se basant sur les producteurs ayant obtenu des avances avec ou sans intérêt, et sur d’autres variables clés comme la région, le produit et les données démographiques. L’échantillon stratifié et aléatoire de producteurs garantit que les résultats de l’enquête sont représentatifs.

• Incidence sur l’évaluation : faible

Annexe B : Réponse et plan d’action de la direction