Évaluation des programmes Agri-stabilité, Agri-investissement et Agri-protection et du Programme d’indemnisation pour les dommages causés par la faune

Objet

L'objet de l'évaluation était d'examiner la pertinence et le rendement des programmes Agri-stabilité, Agri-investissement et Agri-protection et du Programme d'indemnisation pour les dommages causés par la faune.
Ces quatre programmes font partie de la série de programmes de gestion des risques de l'entreprise (GRE) d'Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) mis en œuvre dans le cadre de Cultivons l'avenir 2 (CA 2) afin d'aider les producteurs à gérer les risques associés à l'instabilité extrême des marchés et aux situations de catastrophe. CA 2 est une initiative échelonnée sur cinq ans (2013-2014 à 2017-2018) mise en place dans le cadre de l'Accord-cadre multilatéral (ACM) fédéral-provincial-territorial (FPT) pour le secteur agricole et agroalimentaire du Canada.

Portée de l’évaluation et méthodologie

L'évaluation des programmes Agri-stabilité, Agri-investissement et Agri-protection et du Programme d'indemnisation pour les dommages causés par la faune a été intégrée au plan d'évaluation quinquennal d'AAC (2014-2015 à 2018-2019) et est conforme aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques et de la Politique sur les résultats (2016).
Elle s'appuie sur plusieurs sources de données (revue de la littérature et examen des documents, études de cas, analyses des données secondaires, enquêtes et entrevues) pour évaluer les activités de programme menées et mises en œuvre de 2013-2009 à 2016-2017.

Conclusions de l’évaluation

Pertinence

Bien que le secteur agricole et agroalimentaire au Canada ait obtenu de très bons résultats ces dernières années, il est nécessaire de maintenir les programmes de GRE, car de nombreux risques représentant une menace pour les exploitations agricoles ou les groupes de producteurs spécialisés perdurent ou sont de nature cyclique, et échappent par conséquent au contrôle des producteurs.
Les outils et les mécanismes de soutien dirigés par le secteur privé et les producteurs ne sont pas suffisants pour gérer ces risques.
Les programmes de GRE ont pour fonction d'offrir un soutien en cas de catastrophe et d'encourager la création d'outils et de stratégies pour gérer les risques normaux de l'entreprise.
- Les programmes Agri-stabilité, Agri-investissement et Agri-protection sont en phase avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral prévus par la Loi sur la protection du revenu agricole. L'harmonisation du Programme d'indemnisation pour les dommages causés par la faune avec ces rôles n'est que partielle, puisqu'il existe une faible justification politique quant au versement d'une indemnisation pour les dommages causés par des espèces non protégées par la législation fédérale.
- En ce qui a trait aux priorités de CA 2, Agri-investissement et le Programme d'indemnisation pour les dommages causés par la faune cadrent moins bien avec les principes de GRE, car ils offrent une protection ou une indemnisation principalement pour les risques normaux de l'entreprise. Il s'avère également que certains produits d'Agri-protection couvrent en partie certains risques opérationnels normaux.

Efficacité

Le programme Agri-protection permet d'atténuer de manière efficace les répercussions financières liées aux pertes de production des producteurs de produits admissibles.
- La valeur de la production agricole assurée dans le cadre du programme Agri-protection par rapport à la valeur totale de la production était de 76 % en 2013-2014 et 2014-2015 (cible de 75 %). Toutefois, la valeur de la production assurée par rapport à la valeur totale de la production était de 16 % pour les cultures fourragères et de 76 % pour les autres produits, tandis que les cibles étaient de 20 % et 75 % respectivement.
La participation au programme reste élevée et stable. Bien que le nombre de participants ait baissé de 13 % depuis 2007-2008, le nombre d'acres assurées a augmenté de 11 % (voir la figure 1).
Figure 1 : Nombre d’exploitations agricoles et d’acres assurées par l’intermédiaire d’Agri-protection par exercice
Description de l’image ci-dessus
La figure 1 illustre la relation entre le nombre d'exploitations agricoles et d'acres assurées par Agri-protection de 2004-2005 à 2014-2015.
- En 2004-2005, il y avait 93 400 agriculteurs et 66,5 millions d'acres assurées par Agri-protection.
- En 2006-2008, il y avait 86 300 agriculteurs et 61,2 millions d'acres assurées par Agri-protection.
- En 2008-2009, il y avait 83 500 agriculteurs et 64,56 millions d'acres assurées par Agri-protection.
- En 2010-2011, il y avait 80 000 agriculteurs et 65,5 millions d'acres assurées par Agri-protection.
- En 2012-2013, il y avait 77 900 agriculteurs et 69,8 millions d'acres assurées par Agri-protection.
- En 2014-2015, il y avait 74 100 agriculteurs et 68,6 millions d'acres assurées par Agri-protection.
- Les producteurs sont satisfaits d’Agri-protection, puisqu’ils évaluent la rapidité et la prévisibilité du programme à 3,8 et 3,6 respectivement sur une échelle de 5 (la note de 5 correspond à « très satisfait »).
Le Programme d’indemnisation pour les dommages causés par la faune permet de fournir un soutien financier en cas de perte de production due aux dommages causés par la faune sur les cultures et le bétail. Cependant, rien ne prouve hors de tout doute que les producteurs indemnisés font des efforts pour éviter de nouvelles pertes.
- Au cours des exercices 2013-2014 et 2014-2015, il y a eu en moyenne 11 362 demandes donnant lieu en moyenne à 26 millions de dollars en indemnisations. Par ailleurs, 82 % des indemnisations totales versées portaient sur les cultures endommagées par la faune et 18 % étaient attribuables au bétail victime de prédation, de 2010-2011 à 2014-2015 (voir la figure 2).
  Figure 2 : Demandes d’indemnisation - Programme d’indemnisation pour les dommages causés par la faune et montant des demandes par exercice
  Description de l’image ci-dessus
  La figure 2 illustre la relation entre les demandes d'indemnisation et le montant des réclamations dans le cadre du Programme d'indemnisation pour les dommages causés par la faune de 2010-2011 à 2014-2015.
  - En 2010-2011, il y avait 15 300 demandes et le montant des réclamations dans le cadre du Programme d'indemnisation pour les dommages causés par la faune était de 30,53 millions de dollars.
  - En 2011-2012, il y avait 11 100 demandes et le montant des réclamations dans le cadre du Programme d'indemnisation pour les dommages causés par la faune était de 19,15 millions de dollars.
  - En 2012-2013, il y avait 14 000 demandes et le montant des réclamations dans le cadre du Programme d'indemnisation pour les dommages causés par la faune était de 25,94 millions de dollars.
  - En 2013-2014, il y avait 11 500 demandes et le montant des réclamations dans le cadre du Programme d'indemnisation pour les dommages causés par la faune était de 23,33 millions de dollars.
  - En 2014-2015, il y avait 11 200 demandes et le montant des réclamations dans le cadre du Programme d'indemnisation pour les dommages causés par la faune était de 28,73 millions de dollars.
- Le Programme d’indemnisation pour les dommages causés par la faune a outrepassé sa raison d’être initiale d’indemniser les producteurs contre les dommages causés par les espèces de sauvagine protégées par la législation fédérale et n’a aucun lien direct avec le programme Agri-protection, sauf au Québec.
L’évaluation a révélé que le programme Agri-stabilité n’atteignait pas la plupart de ses objectifs de rendement et qu’il fallait plus d’années de données pour déterminer l’efficacité du programme. D’après les résultats de l’enquête sur la GRE, les paiements versés dans le cadre d’Agri-stabilité ont permis d’atténuer les répercussions financières d’importantes pertes de revenu à court terme, mais le nombre des bénéficiaires a diminué en raison de la baisse du nombre de participants.
- De 2007 à 2014, le nombre des producteurs participant au programme est passé de 57 % à 33 %, ce qui constitue un écart important par rapport à la cible de 50 %. Pendant la même période, le pourcentage du revenu du marché couvert par le programme a connu une baisse moins prononcée (passant de 70 % à 55 %) et n’a pas non plus atteint la cible de 65 %, en raison de la proportion plus élevée de gros producteurs participant au programme (voir la figure 3).
  Figure 3 : Proportion des revenues tiré du marché agricole couverts par les programme Agri-stabilité comparativement au taux de participation des producteurs par année
  Description de l’image ci-dessus
  La figure 3 illustre la relation entre le taux de participation des producteurs et la proportion des revenus du marché couverts par Agri-stabilité de 2007 à 2014.
  - En 2007, le taux de participation des producteurs était de 57 % et la proportion des revenus du marché couverts par Agri-stabilité était de 75 %.
  - En 2008, le taux de participation des producteurs était de 53 % et la proportion des revenus du marché couverts par Agri-stabilité était de 70 %.
  - En 2009, le taux de participation des producteurs était de 53 % et la proportion des revenus du marché couverts par Agri-stabilité était de 73 %.
  - En 2010, le taux de participation des producteurs était de 52 % et la proportion des revenus du marché couverts par Agri-stabilité était de 63 %.
  - En 2011, le taux de participation des producteurs était de 48 % et la proportion des revenus du marché couverts par Agri-stabilité était de 68 %.
  - En 2012, le taux de participation des producteurs était de 43 % et la proportion des revenus du marché couverts par Agri-stabilité était de 65 %.
  - En 2013, le taux de participation des producteurs était de 37 % et la proportion des revenus du marché couverts par Agri-stabilité était de 63 %.
  - En 2014, le taux de participation des producteurs était de 33 % et la proportion des revenus du marché couverts par Agri-stabilité était de 55 %.
- En 2013, les taux de participation au programme Agri-stabilité les plus élevés étaient les suivants : éleveurs de porcs (75 %), producteurs de fruits, de légumes et de pommes de terre (49 %) et producteurs de céréales et d’oléagineux (48 %), tandis que les taux de participation les plus faibles étaient ceux des producteurs de produits sous gestion de l’offre (27 %) et de bovins (34 %).
- D’après les données provenant des répondants clés, cette chute de la participation serait due à des problèmes de complexité, de transparence et de prévisibilité et à des retards dans le versement des paiements. Sur ces points, les producteurs ont donné à Agri-stabilité une note moyenne de 2,65 sur une échelle de 1 à 5, ce qui est la note la plus faible de tous les programmes de GRE.
Agri-investissement parvient de manière passablement efficace à offrir aux producteurs plus de latitude dans la gestion des risques financiers et à accroître leur capacité de gérer les pertes de revenu.
- La participation au programme est élevée et les producteurs mettent des fonds de côté. De 2007 à 2014, le taux de participation est resté stable, atteignant la cible de 75 % (voir la figure 4).
- La couverture des ventes totales sur le marché est également élevée, puisque le programme a couvert 88 % des ventes admissibles sur le marché en 2014, atteignant ainsi la cible de 85 %.
  Figure 4: Participation au programme Agri-investissement et couverture des ventes sur le marché, par exercice
  Description de l’image ci-dessus
  La figure 4 illustre la relation entre le taux de participation et la couverture des ventes sur le marché par Agri-investissement de 2007à 2014.
  - En 2007, le taux de participation des producteurs était de 76 % et la couverture des ventes sur le marché par Agri-investissement était de 86 %.
  - En 2009, le taux de participation des producteurs était de 78 % et la couverture des ventes sur le marché par Agri-investissement était de 91 %.
  - En 2011, le taux de participation des producteurs était de 82 % et la couverture des ventes sur le marché par Agri-investissement était de 89 %.
  - En 2012, le taux de participation des producteurs était de 76 % et la couverture des ventes sur le marché par Agri-investissement était de 94 %.
  - En 2014, le taux de participation des producteurs était de 75 % et la couverture des ventes sur le marché par Agri-investissement était de 88 %.
- Les soldes des comptes s’élèvent à présent à près de 2 milliards de dollars mais commencent à plafonner en raison d’une augmentation des retraits et de la baisse des contributions dues aux changements apportés au programme dans CA 2, comme la réduction de la contribution du gouvernement. Environ 60 % des utilisateurs du programme Agri-investissement sont de gros producteurs dont les revenus de vente sont supérieurs à 500 000 $.
- Les participants et les répondants clés considèrent ce programme comme un outil passablement efficace pour gérer les risques financiers. En raison du plafond de 15 000 $, l’industrie considérait que les contributions de contrepartie d’Agri-investissement n’étaient pas suffisantes pour favoriser un investissement majeur dans la gestion des risques ou pour gérer les pertes de revenu comme prévu.

Économie et efficacité

Par rapport aux programmes d'assurance-production d'autres pays, le programme Agri-protection est mis en œuvre de manière économique et efficiente. Les frais d'administration par contrat ont cependant augmenté de 23 % de 2010-2011 à 2014-2015 à cause d'une augmentation des coûts et de la baisse du nombre de contrats.
Les frais d'administration du Programme d'indemnisation pour les dommages causés par la faune par demande d'indemnisation sont élevés en raison des inspections imposées par le gouvernement fédéral dans les exploitations agricoles et de la prévalence des petites demandes d'indemnisation. Ces coûts apparaissent d'autant plus élevés lorsqu'on les compare à ceux des autres programmes évalués. Environ 38 % des indemnisations versées au cours des cinq derniers exercices étaient inférieures à 500 $, et dans la plupart de ces demandes d'indemnisation, les frais d'administration de 405 $ équivalaient ou étaient supérieurs au montant de l'indemnité.
Le programme Agri-stabilité est mis en œuvre de la manière la plus efficiente et la plus économique possible compte tenu de la complexité administrative du programme. Le total des frais d'administration a baissé de 16 % de 2010 à 2014 en raison d'une chute de 22 % de la participation. Toutefois, la perte d'économies d'échelle subséquente a entraîné une augmentation de 11 % du coût par demande, qui est ainsi passé à 1 022 $.
Grâce à la simplicité de sa conception et à la prestation rationalisée de ses services, le programme Agri-investissement est mis en œuvre de manière efficiente. La proportion élevée de participants versant de très petites contributions nuit cependant au rapport coût-efficacité du programme. Ces contributions (de 75 $ à 1 000 $) ont représenté 47 % du total des contributions traitées en 2014-2015, et le rapport moyen entre les coûts et les contributions était de 25 %.

Recommandations et réponse de la direction et plan d’action

La date butoir pour les réponses et les plans d’action de la direction est fixée au 31 mars 2018, et le directeur général, de la Direction des programmes de gestion des risques de l’entreprise, Direction générale des programmes, est responsable de leur mise en œuvre.

**Agri-protection**
Recommandation	Réponse de la direction et plan d’action
1. AAC devrait travailler avec les provinces pour examiner les possibilités de modifier des produits définis comme couvrant les risques normaux de l’entreprise afin de transférer une plus grande part de responsabilité aux producteurs et de mieux harmoniser les niveaux de protection offerts par Agri-protection avec les objectifs de CA 2 et les principes de GRE.	1. Recommandation acceptée. Les constatations et les recommandations seront présentées aux collègues provinciaux et territoriaux du Groupe de travail sur la GRE ainsi qu’aux sous ministres adjoints (SMA) chargés des politiques. Elles alimenteront une discussion sur les niveaux de couverture offerts dans le cadre d’Agri-protection. Tous les changements proposés seront examinés dans le cadre des négociations FPT sur le prochain cadre stratégique. Toutefois, comme dans les cadres stratégiques précédents, l’industrie et le gouvernement soutiennent énormément les approches de gestion des risques axées sur les régimes d’assurance et le programme Agri-protection en particulier. Ils considèrent en effet que les régimes d’assurance respectent le principe de gestion proactive des risques par le producteur tout en offrant une protection rapide et prévisible. Dans ce contexte, il se peut qu’il y ait une certaine réticence face aux propositions visant à modifier un programme considéré comme efficace.
2. Bien que des efforts aient été déployés pour freiner les coûts, AAC devrait travailler avec les provinces pour trouver d’autres mécanismes de contrôle des coûts afin d’éviter une augmentation majeure des frais d’administration du programme Agri-protection et des primes gouvernementales, au cas où le prix des produits et la valeur totale de la production agricole assurée continueraient d’augmenter.	2. Recommandation acceptée. AAC poursuivra les mesures de contrôle des coûts actuelles et transmettra la recommandation sur la nécessité de mettre en place des mesures de contrôle supplémentaires au Groupe de travail FPT sur la gestion des risques de l’entreprise et aux SMA provinciaux et fédéraux chargés des politiques. Tout changement fera l’objet d’une négociation dans le cadre du prochain cadre stratégique et sera inclus dans le prochain accord-cadre.
3. AAC devrait travailler avec les provinces afin de mettre au point les mesures de rendement servant à évaluer, sous l’angle de l’efficience et de l’économie, les frais d’administration pour mettre en œuvre Agri-protection.	3. Recommandation acceptée. AAC mènera des négociations avec les provinces et les territoires en vue de s’engager à mettre au point les indicateurs de rendement du prochain cadre stratégique. Ces mesures viseront notamment à évaluer l’efficience et les frais d’administration des programmes.

**Programme d’indemnisation pour les dommages causés par la faune**
Recommandation	Réponse de la direction et plan d’action
4. AAC devrait travailler avec les provinces afin de réduire les frais d’administration en fixant un montant minimal pour les demandes d’indemnisation (p. ex. 1 000 $) ou en facturant des frais pour le traitement des demandes. Il faudrait examiner d’autres possibilités de réduire les frais d’administration, y compris en réduisant les exigences fédérales concernant l’inspection des exploitations agricoles et la vérification des pertes, en supprimant les versements liés aux pertes récurrentes et en promouvant des initiatives pour améliorer les efforts de prévention des producteurs afin de réduire ou d’éliminer la nécessité d’indemniser.	4. Recommandation acceptée. AAC continuera de promouvoir l’efficience administrative des programmes de GRE. AAC présentera la recommandation aux provinces et aux territoires et procédera à des changements pour réduire les frais d’administration liés au Programme d’indemnisation pour les dommages causés par la faune au cours des négociations FPT.
5. AAC devrait travailler avec les provinces pour continuer d’étudier la faisabilité d’inclure les dommages causés par la faune dans les risques assurables aux termes du programme Agri-protection et de limiter la faune admissible aux espèces protégées par la législation fédérale afin que le programme soit plus en phase avec les mandats et les responsabilités du gouvernement.	5. Recommandation acceptée. Cette recommandation sera transmise aux collègues provinciaux et territoriaux par l’entremise du Groupe de travail sur la gestion des risques de l’entreprise et des SMA FPT, et le rôle des gouvernements FPT dans le processus d’indemnisation pour les dommages causés par la faune sera examiné au cours des négociations FPT. Tout changement proposé sera examiné dans l’optique du prochain cadre stratégique.

**Agri-stabilité**
Recommandation	Réponse de la direction et plan d’action
6. AAC devrait travailler avec les provinces afin d’examiner les possibilités de simplifier le programme Agri-stabilité, et par la même occasion, de réduire les frais d’administration. Il faudra pour cela modifier le programme afin de tenir compte de l’abandon d’un programme de soutien du revenu en faveur d’un modèle visant à aider les producteurs dans les situations graves. Cela permettrait peut être de réduire la fréquence et la quantité des renseignements qui doivent être recueillis auprès des producteurs et de diminuer les frais d’administration du programme.	6. Recommandation acceptée. En juillet 2016, les ministres FPT de l’Agriculture ont expliqué, dans la Déclaration de Calgary, que les gouvernements devaient chercher des moyens d’améliorer la participation, la rapidité d’exécution, la simplicité et la prévisibilité du programme afin que les producteurs puissent bénéficier d’un soutien lorsqu’ils en ont besoin. AAC, en collaboration avec les provinces et les territoires, envisagera de modifier le programme Agri-stabilité afin de réduire le fardeau administratif et les coûts afférents. Tous les changements proposés devront être approuvés par les provinces et les territoires et feront l’objet d’une négociation dans le contexte du prochain cadre stratégique.
7. AAC et les provinces devraient surveiller le taux de participation des producteurs à Agri-stabilité afin que le programme protège suffisamment de personnes pour éviter le recours aux programmes et aux paiements ponctuels. Il faudrait mener une analyse afin de déterminer quel taux de participation garantirait une protection significative pour l’industrie et élaborer des stratégies pour faciliter la participation d’un nombre suffisant de producteurs au programme.	7. Recommandation acceptée. En juillet 2016, les ministres FPT de l’Agriculture ont expliqué, dans la Déclaration de Calgary, que les gouvernements devaient chercher des moyens d’améliorer la participation, la rapidité d’exécution, la simplicité et la prévisibilité du programme afin que les producteurs puissent bénéficier d’un soutien lorsqu’ils en ont besoin. Toutefois, comme décrit ci-dessus, la capacité du programme Agri-Stabilité à cibler des risques propres à une exploitation agricole se fait au détriment de la simplicité. Pour mettre en place un programme beaucoup plus simple, il faudrait modifier en profondeur le programme actuel en s’écartant de la nature hautement ciblée du programme Agri-stabilité. Lors des consultations, l’industrie a souligné l’importance de la capacité de ciblage d’Agri-stabilité, et indiqué qu’un changement de cette importance ne serait peut-être pas bien vu. AAC, en collaboration avec les provinces et les territoires, envisagera de modifier le programme Agri-stabilité afin de réduire le fardeau administratif et les coûts afférents. Tous les changements proposés devront être approuvés par les provinces et les territoires et feront l’objet d’une négociation dans le contexte du prochain cadre stratégique.

**Agri-investissement**
Recommandation	Réponse de la direction et plan d’action
8. AAC devrait travailler avec les provinces pour clarifier les objectifs d’Agri-investissement ainsi que ses liens avec la série de programmes de GRE. Cette évaluation devrait éclairer AAC et les provinces sur les options de conception visant à rendre la gestion des risques plus souple tout en renforçant les liens du programme avec les priorités de CA 2 et les principes de GRE. Par exemple, un rôle possible d’Agri-investissement pourrait être de compenser une baisse de la couverture par le programme Agri-stabilité. Une option à étudier serait de clarifier et de faire valoir la clause de conditionnalité de l’Accord cadre multilatéral FPT lié à CA 2 avec les provinces pour mettre en place les conditions visant à assurer la participation des producteurs à Agri-investissement.	8. Plutôt d’accord. Agri-investissement aide les producteurs à gérer les baisses de revenu et permet de faire des investissements contribuant à gérer les risques. Les producteurs peuvent retirer des fonds du compte Agri-investissement en tout temps et à n’importe quelle fin. L’approche de ce programme offre aux producteurs une certaine souplesse en gérant les risques et en leur permettant d’obtenir rapidement des fonds quand ils en ont besoin (par exemple, lorsque leur revenu baisse). Comme cette souplesse est une caractéristique clé d’Agri-investissement, aucune donnée n’est recueillie pour vérifier dans quelle mesure ces fonds sont utilisés pour faire des investissements visant à atténuer les risques. À cette fin, la conditionnalité est considérée comme pouvant influer sur la souplesse du programme ainsi que sur sa simplicité au niveau administratif. Bien que les indicateurs montrent que moins de 50 % des producteurs utilisent les fonds de leur compte Agri-investissement lorsqu’ils connaissent une baisse de revenu, les producteurs qui doivent faire face à des événements perturbateurs (transport du grain, sécheresse, éclosions de maladie, etc.) sont encouragés à utiliser leur compte Agri-investissement pour en gérer les effets immédiats. Cette mesure, ainsi que le soutien d’autres programmes de gestion des risques de l’entreprise, a contribué à réduire la nécessité d’un programme d’aide ponctuelle. La question de la nécessité de clarifier l’intention du programme et de l’éventuel élargissement de la clause de conditionnalité sera abordée au cours de la discussion sur le prochain cadre stratégique avec le Groupe de travail sur la GRE.
9. AAC devrait travailler avec les provinces pour augmenter le montant minimal de contribution qui justifiera les dépenses administratives liées au traitement de la contribution à Agri-investissement et/ou la part des producteurs quant aux frais d’administration du programme.	9. Recommandation acceptée. La question de l’augmentation du dépôt minimal sera traitée avec le Groupe de travail sur la GRE et les SMA FPT chargés des politiques dans le cadre des négociations sur le prochain cadre stratégique.