Évaluation des programmes constitués par la Loi sur les programmes de commercialisation agricole

16 décembre 2016

Sigles et acronymes

AAC: Agriculture et Agroalimentaire Canada
BVE: Bureau de la vérification et de l'évaluation
DGGI: Direction générale de la gestion intégrée
FAC: Financement agricole Canada
LCPA: Loi canadienne sur les prêts agricoles
LPCA: Loi sur les programmes de commercialisation agricole
PAG: Programme d'achats gouvernementaux
PMCP: Programme de mise en commun des prix
PPA: Programme de paiements anticipés
OCDE: Organisation de coopération et de développement économiques
SEPPPA: Système électronique de prestation du Programme de paiements anticipés

Résumé

Le présent rapport décrit les conclusions qui ressortent de l'évaluation des programmes constitués par la Loi sur les programmes de commercialisation agricole (LPCA). Le Bureau de la vérification et de l'évaluation (BVE) d'AAC a mené l'évaluation dans le cadre du plan quinquennal d'évaluation d'AAC (2014-2015 à 2019-2020). L'évaluation portait sur la pertinence et le rendement des programmes constitués par la LPCA pour la période allant de 2008-2009 à 2014-2015.

Contexte

De ressort fédéral, la Loi sur les programmes de commercialisation agricole (LPCA) constitue des programmes visant à faciliter et à améliorer les débouchés pour les producteurs en offrant des garanties de prêts et de prix. La LPCA régit trois programmes :

Le Programme de paiements anticipés (PPA) est un programme fédéral de garantie d’emprunt visant à améliorer les liquidités des producteurs tout au long de l’année, ce qui leur permet de respecter leurs obligations financières et de tirer avantage des meilleures conditions du marché.
Le Programme de mise en commun des prix (PMCP) est un programme fédéral de garantie des prix visant à faciliter la commercialisation coopérative des produits agricoles et à améliorer les liquidités des producteurs grâce au versement de paiements initiaux à la livraison.
Le Programme d’achats gouvernementaux (PAG) est un programme fédéral qui confère au ministre le pouvoir d’intervenir dans l’achat ou la vente des produits agricoles.

Principales conclusions

L’évaluation a révélé que les producteurs ont encore besoin d’avoir un accès garanti à des prêts à court terme et à faible taux afin d’améliorer leurs liquidités et de soutenir la commercialisation de leurs produits. Les producteurs qui ne sont pas en mesure d’obtenir du financement adéquat auprès du secteur privé bénéficient grandement de ce type de soutien. Grâce au PPA, ces producteurs peuvent obtenir des prêts à court terme, qu’ils se verraient refuser en l’absence de ce programme. Les producteurs qui sont en mesure d’obtenir des prêts adéquats auprès d’une autre source bénéficient de la différence entre le taux d’intérêt sur l’emprunt consenti par le PPA et celui offert dans le secteur privé. Comme les taux d’intérêt sont faibles actuellement et que les prix des produits de base sont élevés, les advantages pour ces producteurs sont actuellement faibles. Toutefois, une augmentation des taux d’intérêt ou une diminution des prix des produits de base augmenteraient cet avantage.

Il ressort des entrevues menées auprès des gestionnaires de programme que la tranche du prêt consenti dans le cadre du PPA ne portant pas intérêt est un élément important, car elle favorise la participation des producteurs au programme, ce qui augmente en conséquence la capacité du programme de stimuler l’octroi de financement à taux favorable dans le secteur privé. Comme l’admissibilité des producteurs au PPA n’est pas établie en fonction de leur besoin d’augmenter leurs liquidités, certains producteurs qui n’éprouvent pas de difficultés financières tirent vraisemblablement aussi avantage du PPA. Le nombre de demandes de participation au PPA est important parmi les producteurs agricoles canadiens, même si le taux de participation pendant la période évaluée a diminué de façon importante, passant de 31 862 participants en 2008-2009 à 21 547 en 2014-2015.

L’évaluation a montré que la demande est faible à l’égard de services offrant des garanties de prix visant à faciliter le versement de paiements à la livraison aux membres des agences de commercialisation coopérative (c'est-à-dire le PMCP). Certaines agences de commercialisation participant au PMCP sont devenues des agents d’exécution du PPA afin de réduire les risques associés au fait d’assumer des dettes importantes. Néanmoins, certaines personnes interrogées ont souligné l’importance du PMCP en raison de l’aide qu’il procure aux nouvelles coopératives de commercialisation pour qu’elles s’établissent et soient en mesure de verser des paiements initiaux à leurs membres.

Il ressort de l’évaluation que les programmes constitués par la LPCA sont alignés sur les priorités du gouvernement fédéral et les résultats stratégiques du Ministère. Les avances à court terme versées dans le cadre du PPA et du PMCP servent de complément à d’autres services offerts par les gouvernements fédéral et provinciaux ou le secteur privé qui fournissent un financement à long terme servant à effectuer des dépenses en immobilisations et un financement sous forme de crédit de fonctionnement non garanti adossé à des actifs réalisables.

Sur le plan de l’atteinte des résultats prévus, les programmes constitués par la LPCA ont largement atteint les résultats souhaités et produit les extrants attendus. Même si les taux de participation ont diminué pendant la période d’évaluation, le prêt moyen par producteur est passé de 68 740 $ en 2009-2010 à 101 700 $ en 2013-2014. En conséquence, au cours de quatre des cinq dernières années, le PPA a atteint, ou presque atteint, son objectif de rendement de verser au moins 2 milliards de dollars de paiements anticipés. Parmi les principaux facteurs qui contribuent à la diminution du nombre de producteurs participant au PPA, on trouve les prix élevés des produits de base et des faibles taux d’intérêt.

L'évaluation a révélé que le PPA atteint les objectifs prévus concernant l'offre aux producteurs de financement à faible coût afin de réduire les pressions financières à court terme qu'ils subissent. Selon les résultats du sondage mené dans le cadre de la présente évaluation, si le PPA n'avait pas existé en 2013, environ 3 092 producteurs n'auraient pas été en mesure d'obtenir du financement selon les mêmes modalités, ce qui aurait causé un manque à gagner d'environ 315 millions de dollars^{Footnote 1}. Les producteurs, les agents d'exécution et les autres personnes interrogées affirment tous que le PPA aide les producteurs à faire face aux pressions financières à court terme. L'évaluation a aussi montré que la flexibilité accrue sur le plan de la commercialisation que permet le PPA a eu des incidences importantes pour les producteurs de produits pouvant être entreposés, lesquels ont grandement bénéficié de la capacité de retarder la commercialisation de leurs produits. Selon les estimations, l'augmentation totale des revenus des producteurs découlant du fait d'avoir retardé la commercialisation de leurs produits en 2013-2014 s'élevait à 184,4 millions de dollars.

Les résultats de l'évaluation montrent que le PMCP a atteint le résultat prévu, soit de fournir un fonds de trésorerie minimal permettant aux producteurs de faire face aux pressions financières à court terme auxquelles ils sont confrontés. Toutefois, le faible nombre de demandes de participation au PMCP a réduit les effets du programme.

Sur le plan de l'efficience et de la rentabilité, l'évaluation a montré que le PPA et le PMCP étaient administrés de façon efficiente. Toutefois, une augmentation importante des défauts de remboursement des prêts garantis par le PPA en raison des avances de secours versées aux producteurs de bétail en 2008-2009 a entraîné un accroissement à court terme des dépenses de programme en 2012-2013 et en 2013-2014. En comparaison d'autres programmes de prêts, les coûts de gestion des prêts garantis par le PPA et les taux de remboursement^{Footnote 2} ont été plutôt faibles.

Les avantages économiques que présente le PPA dépassent largement les coûts du programme. De façon générale, les producteurs sont satisfaits de la prestation du PPA, et le PPA et le PMCP ont respecté leurs normes de service dans la plupart des cas. En ce qui concerne le PMCP, les coûts de prestation du programme sont très faibles, et les agences de commercialisation participant au programme n’ont pas présenté de réclamation liée à la garantie de prix donnée par le PMCP depuis l’entrée en vigueur de la LPCA en 1997.

Pour ce qui est de la conception et de la prestation, l’évaluation a montré qu’il serait utile d’élaborer un cadre d’évaluation pour le programme afin de déterminer si une urgence d’ordre économique pourrait être atténuée de façon importante par le PPA au moyen de la disposition sur les graves difficultés financières. Par ailleurs, de récentes modifications législatives ont permis de régler de nombreux problèmes de conception et de prestation, ce qui vraisemblablement améliorera l’efficience du programme.

1.0 Introduction

Le présent rapport décrit les conclusions qui ressortent de l’évaluation des programmes constitués par la Loi sur les programmes de commercialisation agricole (LPCA). Le Bureau de la vérification et de l’évaluation (BVE) d’AAC a mené l’évaluation dans le cadre du plan quinquennal d’évaluation d’AAC (2014-2015 à 2019-2020). L’évaluation respecte les exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques et de la Politique sur l’évaluation (2009) du Conseil du Trésor concernant les programmes devant faire l’objet d’une évaluation quinquennale.

De ressort fédéral, la Loi sur les programmes de commercialisation agricole (LPCA) constitue des programmes visant à faciliter et à améliorer les débouchés pour les producteurs en offrant des garanties de prêts et de prix. La LPCA régit trois programmes :

Le Programme de paiements anticipés (PPA) est un programme fédéral de garantie d’emprunt visant à améliorer les liquidités des producteurs tout au long de l’année, ce qui leur permet de respecter leurs obligations financières et de tirer avantage des meilleures conditions du marché.
Le Programme de mise en commun des prix (PMCP) est un programme fédéral de garantie des prix visant à faciliter la commercialisation coopérative des produits agricoles et à améliorer les liquidités des producteurs grâce au versement de paiements initiaux à la livraison.
Le Programme d’achats gouvernementaux (PAG) est un programme fédéral qui confère au ministre le pouvoir d’intervenir dans l’achat ou la vente des produits agricoles.

1.1 Portée de l'évaluation

L'évaluation comprenait un examen détaillé de la pertinence et du rendement du PPA et du PMCP. Comme il n'y a eu ni activités, ni résultats ou extrants, ni dépenses directes dans le cadre du PAG depuis l'entrée en vigueur de la LPCA, l'évaluation ne comprenait qu'un examen de la pertinence du PAG et visait à établir s'il existe un besoin continu à l'égard de ce programme. L'évaluation portait sur la période allant de 2008-2009 à 2014-2015. En ce qui concerne le rendement, l'évaluation portait sur l'analyse de l'atteinte des résultats prévus pour le PPA et le PMCP, plus particulièrement sur l'examen de l'efficience de la conception et de la prestation des programmes. L'évaluation portait sur les questions essentielles qui suivent, conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation (2009) du Conseil du Trésor du Canada.

1.2 Problèmes et questions visés par l'évaluation

Pertinence

1. Évaluation de la mesure dans laquelle le PPA, le PMCP et le PAG continuent de répondre à un besoin démontrable et sont adaptés aux besoins des Canadiens.
2. Évaluation des liens entre les objectifs du PPA et du PMCP et (i) les priorités du gouvernement fédéral et (ii) les résultats stratégiques du Ministère.
3. Évaluation du rôle et des responsabilités d’AAC relativement à l’exécution du PPA et du PMCP.
4. Évaluation de la mesure dans laquelle le PPA et le PMCP complètent ou chevauchent d’autres programmes gouvernementaux ou services de financement offerts par le secteur privé.

Rendement

5. 5. Évaluation des progrès réalisés quant à l'atteinte des résultats escomptés en ce qui concerne les objectifs de rendement, la portée du programme et la conception du programme, y compris le lien entre les extrants et les résultats et la contribution des premiers aux seconds pour le PPA et le PMCP.
6. Évaluation de l'utilisation des ressources relativement à la production des extrants et aux progrès réalisés concernant l'atteinte des résultats escomptés pour le PPA et le PMCP.

2.0 Méthodologie de l'évaluation

2.1 Méthodes de collecte de données

L'évaluation du PPA, du PMCP et du PAG est fondée sur de multiples sources de données, y compris une revue de la littérature, une analyse comparative de programmes similaires, un examen de documents, un examen des données relatives au rendement des programmes, des sondages menés auprès des producteurs, des entrevues avec des intervenants clés et une analyse coûts avantages. L'utilisation de multiples sources de données et la mise en relation des constats a permis de faire, grâce à la méthodologie de recherche adoptée, une évaluation exhaustive des programmes.

Revue de la littérature et analyse comparative de programmes similaires
On a effectué une revue de la littérature et une analyse comparative afin d'obtenir des renseignements concernant le besoin existant à l'égard des programmes et de comparer l'efficacité et l'efficience du PPA et du PMCP avec celles de programmes similaires au Canada et dans d'autres pays (p. ex. l'Australie et les États Unis). Au total, 81 sites Web, articles de journaux et autres sources ont été examinés.
Examen de documents
L'examen des documents a tenu compte des questions de l'évaluation liées à la pertinence et au rendement. On a examiné, par exemple, des données publiées concernant les risques touchant les producteurs et les besoins de ces derniers en matière de liquidités, des textes législatifs, y compris la Loi sur les programmes de commercialisation agricole, la Loi sur la croissance dans le secteur agricole et le Règlement sur les programmes de commercialisation agricole, des discours du Trône, des budgets du gouvernement fédéral, des rapports sur les plans et les priorités d'AAC, des rapports ministériels sur le rendement, des évaluations antérieures des programmes constitués par la LPCA, le modèle d'accord de garantie d'avance du PPA, des rapports de dépenses de programme, les rapports du PPA et du PMCP sur les normes de service et la stratégie de mesure du rendement et de gestion des risques du programme de la LPCA. En tout, on a examiné 31 documents dans le cadre de l'évaluation.
Examen des données relatives au rendement des programmes
On a examiné des données relatives au rendement des programmes pour obtenir des renseignements liés à la pertinence et au rendement du PPA et du PMCP.

Le Système électronique de prestation du Programme de paiements anticipés (SEPPPA) est utilisé pour gérer les processus d’administration du PPA. Le SEPPPA contient des renseignements sur les agents d’exécution, sur les bénéficiaires d’avances consenties dans le cadre du PPA et sur les avances consenties dans le cadre du PPA. Les données du SEPPPA analysées dans le cadre de la présente évaluation comprenaient :
- Les avances consenties dans le cadre du PPA et les remboursements, au prorata, par province/produit pour la période allant de 2008 à 2015 (en date du 31 décembre 2014);
- Les avances consenties dans le cadre du PPA par producteur, agent d’exécution, province de 2011 à 2013;
- Des données sommaires relatives aux taux de remboursement^{Footnote 3} exprimés en pourcentage du total des avances consenties dans le cadre du PPA de 2001 à 2007;
- Les réclamations d'intérêts par campagne agricole ou période de production de 2011 à 2013;
- Les sommes garanties et les cotes de risque attribuées par les agents d'exécution du PPA de 2011 à 2013;
- Les renseignements sur les prêteurs qui sont parties aux accords par agent d'exécution/année de production et type de compte de 2011 à 2013;
- Les défauts de remboursement par agent d'exécution/année de production de 2011 à 2013;
- Le taux d'intérêt consenti au producteur par type de compte (taux d'intérêt, taux de défaut de paiement^{Footnote 4} et remboursement sans preuve de vente) et agent d'exécution en 2013;
- Les taux d'avance sur les produits par province/groupe de produits en 2013.
La base de données sur l'accessibilité au programme sert à gérer les processus d'administration du PMCP. Cette base de données comprend des renseignements sur le nombre de prêts garantis dans le cadre du PMCP et la valeur de ceux-ci. Les données extraites de la base de données sur l'accessibilité au programme et analysées dans le cadre de la présente évaluation comprenaient des données sur le passif éventuel, le paiement initial, la quantité de produits livrés et le prix de gros moyen par agent d'exécution/produit de 2010 à 2013.
Entrevues avec des intervenants clés
Entre avril et mai 2015, on a mené 54 entrevues au total avec des intervenants clés afin de se pencher sur les questions d’évaluation portant sur la pertinence et le rendement du PPA et du PMCP. Les personnes ayant participé aux entrevues appartenaient aux catégories d’intervenants suivantes :
- des membres du personnel d’AAC responsables du PPA et du PMCP (6);
- des cadres supérieurs d’AAC (2);
- des prêteurs commerciaux (3);
- des représentants d’associations agricoles (4);
- des agents d’exécution du PPA (36);
- des agents d’exécution du PMCP (3).

Sondages menés auprès des producteurs

Trois sondages distincts ont été menés en 2015 pour recueillir les commentaires des producteurs concernant le PPA. On a élaboré des questionnaires différents pour les groupes de producteurs suivants : ceux ayant obtenu des avances dans le cadre du PPA en 2013; ceux ayant obtenu des avances en 2009, mais pas en 2013; ceux n'ayant jamais participé au PPA.^{Footnote 5}

On a mené le sondage auprès des producteurs qui ont obtenu des avances dans le cadre du PPA en 2013 pour obtenir des renseignements concernant l'utilisation et les avantages du financement consenti grâce au PPA, pour savoir ce qui incite les producteurs à participer au programme ainsi que pour connaître leur degré de satisfaction à l'égard des services reçus. On a réalisé le sondage auprès des producteurs ayant obtenu des avances en 2009, mais pas en 2013, afin de connaître les raisons pour lesquelles certains producteurs ont choisi de ne pas participer au PPA en 2013 et les solutions de rechange, le cas échéant, auxquelles ils ont eu recours pour faire face aux pressions financières à court terme et obtenir de la souplesse quant à la commercialisation de leurs produits. L'objectif du sondage mené auprès des producteurs n'ayant jamais participé au PPA était d'obtenir des renseignements quant à la connaissance de l'existence du PPA chez les producteurs admissibles et leurs raisons pour ne pas participer à ce programme.

Les trois questionnaires de sondage ont été créés grâce à l’outil de sondage en ligne FluidSurveys. Le fonctionnement et la facilité d’utilisation des questionnaires ont été mis à l’épreuve avant qu’on communique avec les répondants.

Les répondants à deux des sondages menés auprès des producteurs (c'est-à-dire ceux qui ont reçu une avance grâce au PPA en 2013 et ceux qui ont reçu une avance grâce à ce programme en 2009, mais pas en 2013) ont été sélectionnés de façon aléatoire à partir de la base de données du SEPPPA. Afin d’obtenir le meilleur taux de réponse possible et de favoriser la tenue d’une discussion éclairée concernant le PPA, on a communiqué au préalable avec tous les répondants en leur faisant parvenir une lettre de présentation d’AAC et une copie du questionnaire de sondage. Après un essai sur le terrain, le sondage a été mené du 25 mars 2015 au 11 mai 2015.

Pour obtenir des commentaires de producteurs qui n’ont jamais participé au PPA, les responsables d’AAC ont demandé aux responsables de 27 organisations de producteurs touchant une grande variété de produits agricoles admissibles au programme de communiquer par courriel avec leurs membres ou d’ajouter un avis dans leur bulletin mensuel pour leur demander de remplir le sondage en ligne concernant le PPA. En tout, 19 organisations de producteurs ont accepté d’informer leurs membres de l’existence du sondage. Grâce aux efforts consentis par ces organisations de producteurs, 172 questionnaires de sondage ont été remplis par des producteurs qui n’ont jamais reçu de prêt dans le cadre du PPA.

On a établi des cibles quant au nombre de questionnaires remplis pour chaque groupe visé afin de s’assurer de la fiabilité des résultats sur le plan statistique et de la représentation adéquate de tous les types de producteurs et de toutes les régions du pays. Comme le tableau 2.1 en fait état, les cibles établies pour les sondages ont été atteintes pour chaque groupe visé à l’exception du sondage mené auprès des producteurs qui ont reçu des avances dans le cadre du PPA en 2013. Toutefois, le nombre de sondages remplis par ce groupe de producteurs était quand même assez important (531 producteurs) pour que les résultats obtenus soient significatifs sur le plan statistique (l’estimation de l’erreur d’échantillonnage est de plus ou moins 3,8 %).

Tableau 2.1 : Principaux paramètres des sondages par groupe

Groupe	Échantillon initial	Échantillon valide	Objectif – sondages remplis	Nombre de sondages remplis	% de l'objectif atteint	Taux de réponse	Estimation – erreur d'échantillonnage[1]
Producteurs - 2013	3 000	2 656	600	531	89 %	20,0 %	±3,8 %
Producteurs - 2009	1 926	1 516	200	202	101 %	13,3 %	±6,4 %
Total	4 926	4 172	800	733	92 %	17,6 %	n/a
[1] Intervalle de confiance de 95 %. n/a = sans objet

Analyse coûts-avantages
Le but de l'analyse coûts-avantages était de cerner les avantages économiques du PPA et de comparer ces avantages avec les coûts de prestation du programme. Les avantages économiques examinés dans le cadre de l'analyse sont les économies d'intérêts des producteurs et l'augmentation de leurs revenus découlant du fait de retarder la commercialisation de leurs produits agricoles. Les coûts principaux examinés dans le cadre de l'analyse comprenaient les coûts opérationnels directs du programme et les frais payés par les producteurs aux agents d'exécution. Les renseignements utilisés pour effectuer l'analyse coûts-avantages provenaient de différentes sources, y compris des sondages menés auprès des producteurs ayant participé au PPA, des entrevues menées auprès des agents d'exécution du PPA et de l'examen de documents, de dossiers et de bases de données.

2.2 Considérations d'ordre méthodologique

On a tenu compte des trois considérations suivantes au moment d’examiner le PPA et le PMCP dans le cadre de la présente l’évaluation :

La possibilité qu’il existe un biais dans les réponses qui ont permis de tirer des conclusions des entrevues menées auprès des agents d’exécution et des intervenants clés. Étant donné que les répondants participent personnellement aux activités du PPA et du PMCP, il est possible qu’un biais positif ait été introduit dans les réponses par des intervenants qui souhaitaient s’assurer que les programmes seraient perçus de façon favorable. On a atténué ce risque en communiquant clairement le but, la conception et la méthodologie de l’évaluation; en effectuant une vérification croisée des réponses avec celles fournies par d’autres groupes d’intervenants; en utilisant de multiples sources de données et en mettant en rapport les résultats de l’évaluation.
Le fait de s’appuyer sur des renseignements fournis par les producteurs pour effectuer l’analyse coûts-avantages. Une des principales sources de données utilisées pour effectuer l’analyse économique était les renseignements fournis par les producteurs en réponse au sondage mené auprès des bénéficiaires des avances consenties dans le cadre du PPA en 2013. Par exemple, l’estimation des frais d’intérêt économisés par les producteurs a été calculée à l’aide du taux d’intérêt moyen que les producteurs ayant répondu au sondage s’attendaient à devoir payer pour obtenir du financement d’une autre source. De la même façon, l’augmentation des revenus des producteurs découlant d’une plus grande souplesse en matière de commercialisation a été calculée au moyen des revenus supplémentaires déclarés par les producteurs liés au fait de retarder la commercialisation de leurs produits agricoles. Les renseignements pourraient être inexacts en raison d’estimations erronées de la part des répondants ou d’un biais positif dans la réponse qu’auraient fournie certains producteurs afin de s’assurer qu’ils continueront d’avoir accès aux avances consenties grâce au PPA à l’avenir. En raison de la possibilité qu’il existe un biais dans les renseignements fournis par les producteurs, les avantages économiques associés au PPA pourraient être surestimés ou sous-estimés.
Les limites du caractère représentatif de l’échantillon de producteurs ayant répondu au sondage. Les producteurs ayant reçu des avances dans le cadre du PPA en 2013 et ayant répondu au sondage sont assez représentatifs de l’ensemble des producteurs par type de produits agricoles, par province et par montant des prêts consentis grâce au PPA. Les producteurs de céréales et d’oléagineux sont des exceptions, puisqu’ils ont fait l’objet d’une faible surreprésentation s’établissant à 10 % (65 % des producteurs ayant répondu au sondage par rapport à 55 % du nombre total de bénéficiaires). Les bénéficiaires en Ontario et à l’Île-du-Prince-Édouard sont sous-représentés par environ 8 %, mais le total des avances consenties grâce au PPA en 2013 dans ces provinces représente moins de 10 % du total des avances versées la même année. Pour terminer, les producteurs de légumes (0,6 % par rapport à 8,1 %), de légumineuses à grains (1 % par rapport à 4,7 %) et de cultures fourragères/de foin (0,4 % par rapport à 3,5 %) sont sous‑représentés, mais ces trois catégories de producteurs combinées représentent moins de 15 % du nombre total de bénéficiaires du PPA. Pour tenir compte de ces différences entre les caractéristiques de l’échantillon du sondage et l’ensemble des producteurs, on a pondéré les résultats du sondage mené auprès des producteurs.

Le lecteur doit être prudent quant à l’interprétation des résultats du sondage mené auprès des producteurs qui n’ont jamais obtenu d’avance dans le cadre du PPA en raison du faible nombre de réponses obtenues. Le but de ce sondage était non pas d’obtenir des résultats représentatifs de l’ensemble des producteurs admissibles qui n’ont jamais participé au PPA, mais de recueillir des données anecdotiques concernant la connaissance du programme et les raisons pour lesquelles des producteurs choisissent de ne pas y participer. Les résultats du sondage devraient être utilisés pour fournir des renseignements sur les avis particuliers des répondants qui ont participé au sondage.

3.0 Profil des programmes

3.1 Contexte relatif aux programmes

La mise en œuvre au Canada de programmes d’avances de fonds dans le secteur agricole remonte aux années 1950 et visait à fournir des liquidités aux producteurs de grains dont les récoltes étaient commercialisées par la Commission canadienne du blé. Les programmes étaient conçus pour fournir immédiatement des liquidités aux producteurs alors que la Commission canadienne du blé se chargeait de commercialiser leurs produits tout au long de l’année. Au fil du temps, le programme a été étendu afin d’inclure tous les types de produits agricoles provenant de toutes les régions du pays. Grâce au programme étendu, on pouvait s’assurer que les acteurs de l’industrie avaient un accès opportun et vaste au crédit, ce qui, en conséquence, réduisait les risques que les producteurs soient forcés de prendre des décisions d’exploitation et de commercialisation strictement en fonction de leurs besoins en fonds de roulement et leur permettait d’augmenter au bout du compte leurs revenus. La LPCA a été promulguée en 1997 par le gouvernement du Canada et combinait les quatre textes législatifs suivants en une seule loi : la Loi sur les paiements anticipés pour le grain des Prairies, la Loi sur le paiement anticipé des récoltes,le Programme d’accroissement des liquidités, la Loi sur la vente coopérative des produits agricoles et la Loi sur l’Office des produits agricoles.

L'objectif de la LPCA est de constituer des programmes pour faciliter la commercialisation de produits agricoles en offrant des garanties de prêts et de prix. Elle comprend trois programmes de ressort fédéral : le Programme de paiements anticipés, le Programme de mise en commun des prix et le Programme d'achats gouvernementaux. La LPCA a été modifiée par la Loi sur la croissance dans le secteur agricole (projet de loi C 18)^{Footnote 6}, qui a reçu la sanction royale en février 2015.

3.2 Aperçu des programmes constitués par la Loi canadienne sur les prêts agricoles

Programme de paiements anticipés

Le PPA est un programme fédéral de garantie de prêts conçu pour améliorer l’accès des producteurs à des liquidités en fournissant à ceux‑ci des avances de fonds sur la valeur de leur produit agricole. Les liquidités obtenues grâce au PPA permettent aux producteurs de respecter leurs obligations financières dans l’immédiat, y compris le coût des intrants et les autres coûts de production, et de couvrir les frais liés à des urgences à court terme qui ont des incidences sur la production et la commercialisation. Il permet aussi aux producteurs de commercialiser leur produit en fonction d’une stratégie visant à obtenir le meilleur prix possible, plutôt qu’en fonction du besoin d’obtenir des liquidités.

On peut retracer les origines du PPA à la Loi sur les paiements anticipés pour le grain des Prairies et la Loi sur le paiement anticipé des récoltes. Les programmes prévus par ces lois avaient été créés au départ pour répondre à la nécessité de fournir des liquidités aux producteurs afin qu’ils puissent entreposer leurs récoltes jusqu’au moment où les prix sont les plus élevés. Au fil du temps, dans le cadre du PPA, on a aussi mis l’accent sur l’offre d’un soutien général aux producteurs sur le plan des liquidités au moyen du versement d’une avance de fonds au printemps en plus de celle offerte à l’automne. Cette modification a permis d’augmenter le nombre de catégories de producteurs admissibles au PPA. Cela a permis au programme d'élargir les types de producteurs qui peuvent bénéficier du PPA de produits agricoles entreposables comme du grain à des non-entreposables, les cultures et le bétail.

Au sein d’AAC, la gestion du PPA relève de la Direction générale des programmes, Direction des programmes de gestion des risques de l’entreprise. Le personnel de la Direction générale occupe une variété de rôles, y compris la direction du programme, la gestion financière, les activités opérationnelles, la gestion des agents d’exécution, la gestion des situations de défaut de paiement et le développement des entreprises. Les avances de fonds octroyées dans le cadre du PPA sont versées aux producteurs par des associations de producteurs, que l’on appelle des agents d’exécution du PPA, responsables de la prestation du PPA en vertu d’accords de garantie d’avance (AGA) conclus avec le gouvernement fédéral. Environ 45 agents d’exécution assurent la prestation du PPA et sont responsables des interactions avec les producteurs au quotidien. Chaque année, AAC conclut des ententes tripartites avec des agents d’exécution et des institutions financières dans le cadre desquelles AAC garantit les prêts. Grâce à ces ententes, les agents d’exécution sont en mesure d’obtenir des prêts assortis de modalités et d’un taux d’intérêt avantageux, ce qui leur permet à leur tour d’offrir des taux d’intérêt plus faibles aux producteurs. Les agents d’exécution utilisent ensuite leur prêt pour octroyer des avances remboursables (prêts) aux producteurs, jusqu’à un maximum de 400 000 $ par année (c'est-à-dire 300 000 $ portant intérêt) et de 400 000 $ à n’importe quel moment (il est possible pour un producteur d’avoir plus d’un prêt à la fois). AAC verse les intérêts sur la première tranche de 100 000 $ de chaque avance consentie aux producteurs. Les agents d’exécution doivent obtenir des garanties de la part des producteurs pour ces prêts.

Le montant de chaque avance consentie en vertu du PPA est calculé en fonction de la valeur des produits agricoles du producteur ou du montant maximum pouvant être reçu d’un programme de gestion des risques de l’entreprise d’AAC (par exemple, Agri-stabilité ou Agri-protection). Les producteurs qui reçoivent des avances signent une entente avec leur agent d’exécution stipulant qu’ils doivent rembourser l’avance à la vente de leurs produits, ou à la fin de la durée du prêt, qui varie selon la campagne agricole du produit (de 12 à 24 mois). Les producteurs doivent rembourser leur prêt rapidement (dans les 30 jours suivant la vente) et fournir une preuve de vente (dans les 60 jours qui suivent) pour montrer que l’avance a été octroyée pour fournir des liquidités à court terme et aux fins de commercialisation. Les producteurs admissibles doivent être propriétaires des produits agricoles et responsables de leur commercialisation et ils doivent consentir à utiliser la valeur des produits agricoles comme garantie ou à utiliser des paiements futurs reçus par le programme Agri-stabilité ou Agri-protection comme garantie pour les produits qui n’ont pas encore été récoltés.

Même si les agents d’exécution du PPA sont les premiers responsables du recouvrement des avances, s’ils ont suivi le processus de recouvrement énoncé dans l’accord de garantie d’avance sans obtenir de succès, ils peuvent demander à AAC d’honorer la garantie, c’est-à-dire de payer à l’institution financière le solde dû. Les coûts liés aux défauts de paiement découlant du fait d’honorer les garanties comprennent principalement le paiement du capital, des frais d’intérêts découlant du défaut de paiement et des frais juridiques. AAC tente de recouvrer toutes les sommes qui lui sont dues après avoir honoré les garanties auprès des institutions financières, y compris les frais d’intérêt impayés. Les activités de recouvrement de dettes liées au PPA sont effectuées par la Direction générale de la gestion intégrée (DGGI) d’AAC et échappent donc au mandat du PPA et à la portée de la présente évaluation.

Programme de mise en commun des prix

Le PMCP a pour objet de faciliter la commercialisation, en application de plans coopératifs, de produits agricoles en garantissant aux agences de commercialisation un prix moyen minimal pour la vente de ces produits. Cette garantie aide les agences à trouver du financement et à verser des paiements initiaux à leurs membres à la livraison de produits agricoles. La garantie offerte par le gouvernement protège les agences contre une chute imprévue du prix courant de leurs produits supérieure à 35 %. Les clients visés sont les agences de commercialisation de produits agricoles telles que définies dans la Loi sur les programmes de commercialisation agricole.

Comme le PPA, le PMCP est géré par la Direction générale de programmes, Direction des programmes de gestion des risques de l’entreprise d’AAC. Le Ministère conclut des ententes avec des agences de commercialisation coopérative afin d’offrir un prix garanti pour les produits dont la commercialisation est visée par l’application d’un plan coopératif. Actuellement, trois agences de commercialisation coopérative participent à la prestation du PMCP. L’entente conclue entre AAC et les agences de commercialisation coopérative couvre le paiement initial versé aux producteurs à la livraison de produits agricoles, de même que les coûts admissibles engagés pour commercialiser le produit. La garantie de prix est fixée selon un pourcentage (actuellement 65 %) du prix de gros moyen attendu pour le produit et n’est appliquée que si un effondrement grave du marché survient qui ferait chuter le prix à un niveau inférieur à celui garanti. La garantie de prix peut être utilisée par les agences de commercialisation coopérative à titre de garantie pour obtenir un prêt d’une institution financière et pour verser un paiement initial aux producteurs pour les produits livrés.

L’accord de garantie des prix vise la production d’un produit agricole pendant une année de production. Après la vente en totalité du produit agricole à la suite de la mise en commun, le prix de gros moyen obtenu par l’agence de commercialisation est établi. Si la valeur calculée est inférieure au paiement initial admissible plus les frais admissibles (65 %), le Programme prévoit le paiement de la différence par le gouvernement fédéral. Aucune réclamation n’a été présentée dans le cadre du Programme depuis la promulgation de la LPCA, en 1997. Par ailleurs, si la valeur calculée est supérieure, l’excédent est conservé dans un compte de mise en commun pour utilisation future ou est distribué aux producteurs par l’agence de commercialisation, selon la catégorie, le type et la variété du produit livré à la mise en commun.

Programme d'achats gouvernementaux

Le PAG est conçu pour autoriser le ministre d'AAC à acheter ou à vendre des produits agricoles. En vertu de ce programme, le ministre peut vendre ou livrer des produits agricoles à un gouvernement ou à un organisme gouvernemental de n'importe quel pays; acheter, vendre ou importer des produits agricoles; emmagasiner, transporter ou transformer des produits agricoles, ou conclure des contrats pour l'entreposage, le transport et la transformation de produits agricoles.. L'utilisation de ces pouvoirs est réservée aux circonstances extrêmes où le fait d'intervenir dans le marché pourrait aider à en améliorer la stabilité. Le ministre n'a pas utilisé les pouvoirs qui lui sont octroyés dans le cadre du PAG depuis la promulgation de la LPCA, en 1997.

3.3 Ressources des programmes

Comme indiqué au tableau 3.1, les ressources prévues au budget des programmes constitués par la LPCA s'établissaient à 98,1 millions de dollars en 2013-2014 et à 69,7 millions en 2014-2015. Les dépenses en ressources humaines correspondent à environ 34 équivalents temps plein en 2013-2014. La majeure partie des ressources humaines et financières consenties aux programmes constitués par la LPCA sont allouées au PPA. Selon les estimations, 0,5 ETP est consenti au PMCP. Étant donné qu'aucune activité n'a été menée dans le cadre du PAG, aucune ressource humaine ou financière n'a été allouée à ce programme.

Tableau 3.1 : Ressources prévues au budget des programmes constitués par la LPCA

Financement	2013-2014 ($)	2014-2015 ($)
Salaires	2 437 885	2 534 452
Dépenses non salariales	1 672 962	1 259 160
Crédit 10 – financement prévu par la loi	94 000 000	65 900 000
Total	98 110 847	69 693 612
Source: Stratégie de mesure du rendement et de gestion des risques du programme d'AAC, 2015

4.0 Conclusions de l'évaluation

4.1 Pertinence

4.1.1 Nécessité de maintenir les programmes

Il ressort de l’évaluation que les producteurs ont encore besoin d’avoir un accès garanti à des prêts à court terme et à faible taux afin d’améliorer leurs liquidités et de soutenir la commercialisation de leurs produits. Les producteurs qui ne sont pas en mesure d’obtenir un financement adéquat du secteur privé tirent de grands avantages d’un tel soutien. Les producteurs qui sont en mesure d’obtenir du financement d’autres sources bénéficient de la différence du taux d’intérêt entre les prêts garantis par le PPA et les prêts obtenus dans le secteur privé. Étant donné que les taux préférentiels consentis par les institutions financières sont faibles et que les prix des produits de base sont élevés, actuellement, ces producteurs ne retirent qu’un faible avantage. Toutefois, si les taux d’intérêt augmentent ou que les prix des produits de base diminuent, l’avantage sera plus important.

Les entrevues ont révélé que la tranche du prêt consenti dans le cadre du PPA ne portant pas intérêt est un élément important, car elle favorise la participation des producteurs au programme, ce qui augmente en conséquence la capacité du programme de stimuler l’octroi de financement à taux favorable dans le secteur privé. Comme l’admissibilité des producteurs au PPA n’est pas établie en fonction de leur besoin d’augmenter leurs liquidités, certains producteurs qui n’éprouvent pas des difficultés financières, mais qui souhaitent profiter des avantages qu’offrent les prêts garantis par le PPA, tirent vraisemblablement aussi avantage du PPA. Le nombre de demandes de participation au PPA est élevé parmi les producteurs canadiens, même si les taux de participation ont diminué d’environ un tiers depuis 2008-2009. Par ailleurs, la demande à l’égard de services offrant des garanties de prix visant à faciliter le versement de paiements à la livraison aux membres des agences de commercialisation coopérative est également faible (c'est-à-dire le PMCP).

Nécessité pour les producteurs d'obtenir des liquidités

L'agriculture est une industrie à forte intensité de capital qui exige un investissement initial important à chaque campagne agricole. Le moment où ces investissements sont requis ne correspond pas toujours au moment où les producteurs disposent des fonds provenant de la vente de leur produit. En conséquence, les producteurs ont souvent besoin d'assumer une dette pendant la majeure partie de l'année.

Il est essentiel pour les producteurs de disposer d'un fonds de roulement afin de payer les intrants et les autres coûts de production, d'améliorer leur flexibilité en matière de commercialisation et d'être en mesure de réagir aux conditions économiques à court terme et aux urgences. Un manque de liquidités peut limiter la capacité des producteurs d'acheter des intrants et les obliger à financer des intrants à un taux d'intérêt élevé. De faibles liquidités peuvent aussi limiter la souplesse de commercialisation des producteurs en les obligeant à vendre leur produit au moment où les prix sont bas.

Dans les situations où les risques sont plus élevés, ou en cas d'urgence, un fonds de roulement insuffisant peut forcer les producteurs à réduire leurs activités ou à y mettre fin. À titre d'exemple, en 2013, un important arriéré des expéditions de grain par chemin de fer a empêché des producteurs de livrer leur grain aux silos-élévateurs et de commercialiser leur produit^{Footnote 7}. Comme des récoltes évaluées à environ 20 millions de dollars étaient entreposées, les producteurs ont été confrontés à des problèmes imprévus de liquidités^{Footnote 8}. En conséquence, le taux de participation au PPA a beaucoup augmenté, car les producteurs cherchaient à obtenir du financement à court terme pour couvrir les coûts d'exploitation jusqu'à ce qu'ils puissent vendre leur produit (voir la figure 3). Selon les estimations, les producteurs ont perdu environ 3,1 milliards de dollars de revenus parce qu'ils n'ont pas pu vendre leur produit au moment voulu.^{Footnote 9}

Il ressort de l'enquête menée auprès des agents d'exécution du PPA un consensus autour du fait que les avances consenties dans le cadre du PPA sont extrêmement importantes pour les producteurs parce qu'elles leur permettent d'augmenter leurs liquidités, d'éviter de payer des frais et des intérêts élevés associés au financement des intrants, de réduire les frais d'emprunt en remboursant en partie un prêt d'exploitation ou une marge de crédit et de retarder la commercialisation de leur produit jusqu'à ce que les prix augmentent. Une enquête menée auprès de producteurs qui ont reçu des avances en 2013 grâce au PPA a permis de recueillir des commentaires semblables. Les producteurs ont déclaré qu'ils utilisent surtout les avances consenties dans le cadre du PPA pour (par ordre de fréquence) augmenter les liquidités, payer des intrants, retarder la commercialisation de leur produit afin d'augmenter le prix de vente et améliorer la viabilité financière de leur exploitation agricole.

Nécessité d'avoir un accès garanti à des prêts à faible coût

Le besoin d'avoir un accès garanti à des prêts à faible coût est important chez les producteurs qui ne sont pas en mesure d'obtenir du financement auprès de prêteurs commerciaux. De façon générale, ces producteurs n'ont pas de garantie ou de revenus suffisants pour obtenir des prêts du secteur privé. Comme mentionné dans la section précédente, si ces producteurs n'avaient pas la possibilité d'obtenir un crédit de fonctionnement, ils seraient très désavantagés. L'accès garanti aux prêts dans le cadre du PPA fait en sorte que n'importe quel producteur au Canada peut bénéficier de l'accès à des prêts à court terme.

Les producteurs qui ne sont pas en mesure d'obtenir d'autres formes de financement tirent aussi avantage des modalités favorables liées à la tranche sans intérêt et de la partie du prêt consenti grâce au PPA. Par exemple, les producteurs ne sont pas tenus de rembourser l'avance obtenue grâce au PPA avant d'avoir vendu leur produit, alors que dans le cas des prêts à court terme contractés auprès du secteur privé, un producteur doit bien souvent commencer à rembourser le capital immédiatement. Aussi, les prêts consentis dans le cadre du PPA utilisent le produit agricole du producteur comme garantie; ainsi, les autres actifs du producteur peuvent servir de garantie pour d'autres prêts. Les producteurs bénéficient également du fait que la première tranche de 100 000 $ du prêt consenti grâce au PPA ne porte pas intérêt et du taux d'intérêt peu élevé que porte le reste du prêt.

Les résultats du sondage mené auprès des producteurs montrent que 31 % des producteurs croient qu'ils ne seraient pas en mesure d'obtenir du financement d'une autre source (13 %) ou que, si cela leur était possible, les modalités ne seraient pas aussi avantageuses que celles de leur prêt consenti grâce au PPA (18 %). Des répondants, 43 % ont déclaré qu'ils ne savaient pas s'ils seraient en mesure d'obtenir un prêt d'une autre source (24 %) ou si un tel prêt, s'ils pouvaient en obtenir un, serait assorti de modalités plus ou moins avantageuses que leur prêt consenti dans le cadre du PPA (19 %).

Les producteurs qui ont affirmé qu’ils ne seraient pas admissibles à un prêt ou à une marge de crédit d’une autre source ont déclaré que, sans le PPA, ils seraient forcés de commercialiser leur produit plus tôt afin d’avoir assez de liquidités, de réduire les coûts associés aux intrants ou de prendre leur retraite ou de cesser d’exploiter leur entreprise. Les données probantes de l’évaluation montrent que ces pourcentages seraient vraisemblablement différents si la conjoncture à laquelle les producteurs sont confrontés changeait, en particulier si les taux d’intérêt augmentaient. Par exemple, advenant une augmentation des taux d’intérêt, il est probable qu’un plus grand nombre de producteurs éprouveraient des difficultés à obtenir du financement auprès du secteur privé.

Selon l’évaluation, dans l’ensemble, les participants au PPA correspondent à l’ensemble de la population agricole pour ce qui est de l’âge (voir la figure 1). Toutefois, les producteurs n’ayant pas accès à des prêts d’une autre source sont plus jeunes (73 % sont âgés de moins de 54 ans) que les producteurs qui sont en mesure d’obtenir des prêts d’une autre source (48 % sont âgés de moins de 54 ans) (voir la figure 2). Ces résultats donnent à penser que les producteurs agricoles plus jeunes tirent particulièrement avantage de l’accès garanti à des prêts.

La description suit. — **Figure 1: Âge des producteurs participant au Programme de paiements anticipés par rapport à l'âge de la population agricole**

Actuellement, l'avantage que procure l'accès garanti à des prêts à court terme est faible pour les producteurs qui sont en mesure d'obtenir du financement d'une autre source, étant donné que les taux d'intérêt sont faibles et que les prix des produits de base sont élevés. Si ces producteurs ont besoin d'augmenter leurs liquidités, ils peuvent obtenir des prêts du secteur privé pour des sommes équivalentes et à des modalités équivalentes. Les résultats du sondage mené auprès des producteurs montrent que 24 % des producteurs croyaient qu'ils pourraient obtenir du financement d'une autre source à des modalités équivalentes (21 %) ou plus avantageuses (3 %) que celles assorties à leur prêt consenti dans le cadre du PPA. Toutefois, presque tous ces producteurs étaient convaincus que le taux d'intérêt du prêt obtenu auprès du secteur privé serait beaucoup plus élevé que celui appliqué à la partie portant intérêt de leur avance consentie dans le cadre du PPA. Comme les taux d'intérêt ont atteint un creux historique^{Footnote 10} et que les prix des produits de base sont élevés, les économies directes que pourraient réaliser les producteurs grâce à la différence entre les intérêts payés sur une avance consentie dans le cadre du PPA et ceux versés sur un prêt consenti par le secteur privé sont faibles en ce moment. Les producteurs sont actuellement en mesure d'obtenir des prêts du secteur privé à des taux d'intérêt en deçà des moyennes historiques. Selon l'analyse coûts-avantages réalisée dans le cadre de la présente évaluation, chaque producteur a économisé en moyenne 5 152 $ en 2013 en raison des modalités du prêt obtenu dans le cadre du PPA (ce montant inclut les prêts sans intérêt et les prêts portant intérêt)^{Footnote 11}. De cette somme, les producteurs ont économisé 3 964 $ sur la tranche sans intérêt de leur prêt consenti dans le cadre du PPA et 1 188 $ sur la tranche du prêt portant intérêt^{Footnote 12}

Même si l'avantage pouvant être tiré de la tranche sans intérêt des prêts consentis dans le cadre du PPA est faible en ce moment, les gestionnaires du programme ont mentionné que les prêts sans intérêt sont importants, car ils aident à inciter les producteurs à participer au programme. La tranche sans intérêt attire de nombreux producteurs qui ne participeraient pas au programme s'il en était autrement. Les taux de participation élevés permettent ensuite aux responsables du programme de stimuler l'octroi d'un financement important dans le secteur privé et d'injecter environ 2 billions de dollars dans le secteur agricole chaque année. Si les prêts sans intérêt disparaissaient, le montant de financement du secteur privé attribuable au programme serait probablement grandement réduit, ce qui, en conséquence, ferait augmenter les coûts totaux liés aux emprunts.

Les données probantes provenant des documents du programme et des entrevues menées auprès des intervenants clés permettent aussi de penser que le PPA peut servir d'outil pour injecter des liquidités dans des industries éprouvant des difficultés, ce qui permet ainsi d'atténuer le besoin pressant de recourir à des mesures ponctuelles coûteuses. De plus, si on éliminait les prêts sans intérêt, il est possible que le nombre de producteurs participant au programme diminue au point de causer la perte d'agents d'exécution, ce qui aurait des incidences sur l'efficacité globale du programme. Il est possible aussi que les acteurs du secteur agricole canadien ne souhaitent pas voir disparaître des avantages comme l'accès à des prêts sans intérêt, parce que d'importantes réductions ont touché les programmes de gestion des risques de l'entreprise d'AAC liés au cadre stratégique de Cultivons l'avenir 2.

Toutefois, il est aussi possible d'avancer que le soutien fourni par l'accès à des prêts sans intérêt dans le cadre du PPA permet de couvrir le risque normal considéré comme inhérent à l'exploitation commerciale courante. Cette affirmation est particulièrement vraie quand les taux d'intérêt sont très faibles, que les prix des produits de base sont élevés et que les actifs des entreprises agricoles sont considérablement plus élevés que les dettes dans la plupart des secteurs agricoles^{Footnote 13} L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a affirmé dans son examen de la gestion des risques en agriculture au Canada que : « [...] compte tenu de l'éventail des politiques en place, il n'existe pas de tranche de risque "normal" qui échappe clairement au champ d'intervention des pouvoirs publics, ce qui limite la responsabilité des agriculteurs du point de vue de leur gestion du risque agricole normal. »

Pour terminer, les prêts consentis dans le cadre du PPA ne ciblent pas les producteurs en fonction de leur besoin d'augmenter leurs liquidités. Les prêts garantis par le PPA sont accessibles à tous les producteurs agricoles qui produisent et commercialisent un produit admissible dans le cadre du PPA, sans égard à leur besoin sur le plan des liquidités. Il est possible qu'un producteur qui n'éprouve pas de difficultés financières tire avantage des modalités avantageuses offertes par le PPA, en particulier de la tranche de prêt sans intérêt. Toutefois, comme mentionné précédemment, des taux de participation élevés permettent aux responsables du programme de stimuler l'octroi d'un financement plus important dans le secteur privé et d'injecter ces sommes dans le secteur agricole sans avoir à recourir à des mesures ponctuelles coûteuses.

Demande à l'égard du Programme de paiements anticipés

La demande à l'égard du PPA continue d'être forte, comme le montre l'augmentation des prêts par producteur au cours des sept dernières années. En moyenne, 2 milliards de dollars ont été consentis sous forme d'avances à environ 26 000 producteurs chaque année à l'échelle du pays au cours des sept dernières années. Les données du dernier recensement de l'agriculture (2011) montrent qu'environ 18,9 % des producteurs canadiens ont participé au PPA en 2011^{Footnote 14}

Selon l'évaluation du PPA réalisée en 2002, 38 000 producteurs, en moyenne, ont participé annuellement au PPA pendant la période allant de 1998 à 2001.^{Footnote 15} Comme le montre la figure 3, le nombre de producteurs ayant reçu des avances dans le cadre du PPA a diminué de façon considérable depuis 2008-2009. Le nombre total de producteurs recevant régulièrement des avances dans le cadre du PPA est passé de 31 862 en 2008-2009 à 21 547 en 2014-2015, ce qui représente une diminution de 32 % dans l'ensemble, ou de 4,6 % par année, en moyenne. À titre de comparaison, l'ensemble de la population agricole a diminué de 10 % entre 2006 et 2011^{Footnote 16}, soit de 1,7 % annuellement, en moyenne.

Au cours des cinq dernières années, le montant moyen des avances consenties dans le cadre du PPA a augmenté de 48 %, passant de 68 740 $ en 2009-2010 à 101 700 $ en 2013-2014. Les principaux facteurs ayant causé cette augmentation sont l'accroissement de la taille des fermes au Canada, une plus grande participation au programme par les éleveurs de bétail (qui obtiennent habituellement une avance plus élevée dans le cadre du PPA que les producteurs d'autres produits de base) et une augmentation des limites des avances de fonds en 2007 (c'est-à-dire la limite d'avance de fonds sans intérêt est passée de 50 000 $ à 100 000 $, et la limite de prêt est passée de 250 000 $ à 400 000 $).

Le total des avances consenties dans le cadre du PPA a atteint un sommet en 2008-2009, s'établissant à 2,7 milliards de dollars, en raison de l'octroi de 454 millions de dollars en avance de secours dans le cadre du PPA pour venir en aide aux éleveurs de bovins et de porcs à la suite de l'effondrement du marché. L'augmentation du coût des intrants, la diminution de la demande d'exportation vers les États-Unis, la chute des prix, la valeur élevée du dollar canadien et la disparition d'infrastructures de transformation fait fléchir les prix du bœuf et du porc à des niveaux qui n'avaient pas été enregistrés depuis la Crise de 1929, et de nombreux producteurs risquaient de perdre leur entreprise. En réponse à cette crise, des avances de secours ont été versées en vertu des composantes du PPA relatives aux avances de secours en cas de graves difficultés financières, pour un total de 142 millions de dollars versés à 1 503 éleveurs de bovins et de 312 millions de dollars versés à 1 812 éleveurs de porcs^{Footnote 17}

Il a ensuite été sursis à la mise en défaut^{Footnote 18}de ces producteurs, et, en conséquence, l'obligation de remboursement des prêts a été remise à 2012 pour les producteurs de bovins et à 2013 pour les producteurs de porcs.

L'examen de la LPCA mené en 2011 et portant sur le PPA a fourni plusieurs explications relativement à la diminution de la participation des producteurs en 2009 et en 2010, notamment : une diminution de 14,5 % des superficies ensemencées en 2010 par rapport à 2009 en raison d'un certain nombre d'inondations survenues dans l'Ouest canadien; des prix élevés des produits de base, ce qui a incité les producteurs à vendre leur produit au moment de la récolte; le fait que certains éleveurs de bovins et de porcs n'ont peut-être pas présenté de demande de participation au programme en 2009 ou en 2010 parce qu'ils se sont vu octroyer un sursis à la mise en défaut pour le remboursement des avances obtenues en 2008.

Selon les intervenants clés interrogés dans le cadre de la présente évaluation, les principaux facteurs du déclin du nombre de producteurs participant au programme sont les prix élevés des produits de base et les faibles taux d'intérêt, allant de 3 % en 2009 à 2,70 % en 2015^{Footnote 19}. Comme mentionné précédemment, des taux d'intérêt plus bas réduisent le nombre de demandes pour des avances dans le cadre du PPA parce que la tranche du prêt garanti par le PPA qui est sans intérêt est un élément moins attrayant. Quand les taux d'intérêt sont faibles, davantage de producteurs sont en mesure d'obtenir du financement pour des liquidités à des taux d'intérêt avantageux. Avec des prix élevés des produits de base et des conditions météorologiques favorables, certains producteurs sont en mesure de mieux gérer la pression des flux de trésorerie en vendant leur production lors de la récolte.

Plusieurs intervenants clés ont mentionné que le nombre de producteurs participant au PPA pourrait augmenter si le taux d'intérêt préférentiel des prêts augmentait. Les personnes interrogées ont aussi mentionné que les modifications législatives récentes pourraient aussi faire augmenter les taux de participation. Par exemple, un producteur peut maintenant présenter des demandes pour tous ses produits agricoles à un seul agent d'exécution, alors que, dans le passé, le même producteur devait présenter des demandes à différents agents d'exécution qui étaient autorisés à verser des avances sur des produits agricoles spécifiques. Les modifications législatives ont aussi pour effet de réduire le fardeau administratif des producteurs.^{Footnote 20}

Une promotion accrue du PPA pourrait aussi augmenter le nombre de participants au programme. Parmi les producteurs qui n'ont jamais participé au PPA qui ont répondu à l'enquête menée dans le cadre de la présente évaluation, 40 % (56 producteurs) ne savaient pas que le PPA existait avant de répondre au sondage. Maintenant qu'ils ont pris connaissance du programme, 38 % d'entre eux ont l'intention d'obtenir un prêt garanti par le PPA, et 56 % d'entre eux examinent cette possibilité. L'échantillon de ce groupe de producteurs est trop petit pour qu'on puisse évaluer de façon précise la possibilité d'augmenter la participation au programme grâce à une sensibilisation accrue. Toutefois, les constatations pouvant être tirées du sondage et le consensus des agents d'exécution du PPA interrogés donnent à penser qu'une plus grande sensibilisation à l'égard du programme et qu'une promotion accrue de celui-ci pourraient contribuer à augmenter le taux de participation au PPA à l'avenir.

Comme le montre la figure 4, les producteurs de grains, d'oléagineux et de légumineuses à grains étaient les plus nombreux à présenter des demandes d'avances garanties par le PPA, ce qui correspond à la conception et à l'intention initiales du programme (c'est-à-dire viser les produits qu'on peut entreposer, au besoin, afin d'obtenir un prix plus élevé).^{Footnote 21}

Pour terminer, le PPA est habituellement utilisé par des exploitations agricoles de taille moyenne à grande (voir la figure 5). Cela tient en partie au fait que, dans le cadre du PPA, plus la valeur des produits agricoles dont le producteur est le propriétaire est grande, plus la valeur du prêt que celui-ci est en mesure de se voir octroyer dans le cadre du PPA est élevée. Par exemple, pour qu'un producteur tire avantage de la tranche du prêt sans intérêts, soit 100 000 $, il doit posséder des produits de base valant 200 000 $ à offrir comme garantie.

Besoin continu à l'égard du Programme de mise en commun des prix

Selon l’évaluation, il y a peu de demande à l’égard de services offrant des garanties de prix qui visent à faciliter le versement de paiements à la livraison aux membres des agences de commercialisation coopérative. Le nombre d’agences de commercialisation coopérative qui ont utilisé la garantie de prix offerte par le PMCP est passé de cinq à trois au cours des cinq dernières années. Même si les trois agences restantes comptaient 1 453 membres en tout en 2013-2014, les agents d’exécution du PMCP interrogés ont mentionné qu’environ seulement 1 200 producteurs ont participé à la mise en commun des prix garantis par le PMCP.

Deux agences de commercialisation coopérative qui ont cessé de participer au PMCP sont depuis devenues des agents d’exécution du PPA et versent des avances garanties par le PPA à leurs membres au lieu de paiements à la livraison. Les responsables de ces agences ont affirmé que le PPA répond mieux à leurs besoins pour les raisons suivantes :

Les avances garanties par le PPA réduisent les risques pour l’agence et les créances qu’elle doit assumer.
Grâce au PPA, tous les membres ont accès à des avances de fonds à court terme, peu importe s’ils participent à une mise en commun des prix. De nombreuses agences de commercialisation coopérative ont déclaré que le nombre de membres présentant une demande de mise en commun des prix diminue et qu’elles agissent maintenant à titre de fédération ou d’association de roducteurs pour leurs membres.

Quelques représentants d'AAC ont mentionné que le PMCP est particulièrement important pour aider les coopératives de commercialisation en démarrage à s'établir et à offrir des paiements initiaux à leurs membres. Ils ont expliqué que, si les prix des produits de base et les conditions du marché venaient à changer et que la popularité des stratégies de commercialisation collective augmentait auprès des producteurs, le nombre de demandes de participation au PMCP augmenterait vraisemblablement.

Besoin continu à l'égard du Programme d'achats gouvernementaux

Selon les constatations de l'évaluation, il est nécessaire de maintenir le PAG afin que le ministre soit légalement autorisé à acheter ou à vendre des produits agricoles. Même si le programme n'a pas été utilisé depuis l'entrée en vigueur de la LPCA en 1997, tous les représentants d'AAC qui connaissent le programme ont expliqué qu'il constitue un outil important dont dispose le ministre en cas de catastrophe (par exemple, en cas de circonstances extrêmement inhabituelles du marché où le ministre, en intervenant dans le marché, serait en mesure d'influencer, jusqu'à un certain point, la stabilité du marché). Les représentants d'AAC ont aussi affirmé que, même s'il n'a jamais été nécessaire d'avoir recours au programme, le PAG devrait continuer d'être disponible en raison de la vulnérabilité du secteur agricole aux risques extérieurs et de l'importance de ce secteur pour les Canadiens. Cet avis est soutenu par les conclusions tirées de la revue de littérature selon lesquelles l'autorisation légale d'intervenir dans des situations d'urgence est une mesure courante dont disposent les gouvernements des pays industrialisés.

4.1.2 Harmonisation avec les priorités du gouvernement fédéral et les objectifs stratégiques d'Agriculture et Agroalimentaire Canada

Harmonisation avec les priorités du gouvernement fédéral

Les programmes constitués par la LPCA sont harmonisés avec les priorités du gouvernement fédéral. Le PPA et le PMCP sont mis en œuvre au titre de la LPCA, une mesure législative fédérale parmi plusieurs autres visant spécifiquement à améliorer la compétitivité des exploitations agricoles au Canada. Les objectifs du PPA et du PMCP sont fortement harmonisés avec les priorités fédérales visant la croissance économique et la compétitivité, car ils soutiennent une meilleure flexibilité de commercialisation et l'augmentation des liquidités. Ces programmes aident les producteurs canadiens à accroître la rentabilité de leurs exploitations et à être plus concurrentiels sur le plan financier. Les représentants d'AAC ont estimé que le PPA et le PMCP sont harmonisés avec les priorités du gouvernement fédéral (note moyenne de 4 sur 5)^{Footnote 22}. Les personnes interrogées ont souligné que le PPA et le PMCP sont harmonisés avec les priorités du gouvernement visant à assurer que le secteur agricole est concurrentiel et qu'il a la capacité de s'adapter.

Les documents du programme montrent que le PPA soutient des priorités spécifiques énoncées dans le Budget 2013. À titre de composante de la gamme de programmes de gestion des risques de l'entreprise d'AAC, le PPA appuie les engagements pris dans le cadre du Budget 2013 à l'égard du cadre stratégique pour l'agriculture Cultivons l'avenir 2, qui offre un ensemble de programmes de gestion des risques de l'entreprise efficaces visant à fournir de l'aide aux producteurs agricoles dans des situations de grande instabilité du marché et en cas de catastrophe.

Harmonisation avec les objectifs stratégiques d'Agriculture et Agroalimentaire Canada

Les programmes constitués par la LPCA sont harmonisés avec les objectifs stratégiques du Ministère. AAC a le mandat d'assurer que le secteur agricole est viable, concurrentiel et innovateur et qu'il gère les risques de façon proactive. Les objectifs des programmes constitués par la LPCA sont harmonisés avec le résultat stratégique 2 d'AAC : « Un secteur innovateur et durable de l'agriculture, de l'agroalimentaire et des produits agro industriels. » Comme composantes de la série de programmes de gestion des risques de l'entreprise, le PPA et le PMCP soutiennent l'objectif de fournir aux producteurs les outils efficaces dont ils ont besoin pour gérer les risques de l'entreprise qui sont largement indépendants de leur volonté, comme les sécheresses, les inondations, la faiblesse des prix et l'augmentation du coût des intrants, et pour demeurer concurrentiels au sein du secteur agricole, ce qui les aide à stabiliser leurs revenus agricoles. Le PPA et le PMCP soutiennent le résultat stratégique 2 d'AAC en permettant aux producteurs de disposer de liquidités adéquates afin de pouvoir tirer avantage des marchés quand les prix sont élevés.

Les représentants d'AAC ont mentionné que le PPA et le PMCP sont bien harmonisés avec les priorités et les objectifs stratégiques du Ministère (note moyenne de 4,3 sur 5^{Footnote 23}). Il a été mentionné que les programmes aidaient à faire en sorte que les producteurs canadiens demeurent concurrentiels, tant sur le marché canadien que sur le marché international, en leur fournissant les outils dont ils ont besoin pour prendre de bonnes décisions en matière de commercialisation et pour gérer leurs liquidités de façon efficace. Il a aussi été déclaré qu'ils assuraient la croissance et le développement du secteur et qu'ils étaient harmonisés avec les priorités du Ministère quant à la gestion des risques de l'entreprise.

4.1.3 Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

De ressort fédéral et régis par la LPCA, le PPA et le PMCP jouent un rôle important à l’échelle fédérale en assurant à tous les producteurs canadiens une chance d’avoir un accès garanti à des prêts à court terme et à faible coût.

Les documents du programme montrent que le PPA est offert à un vaste éventail d’organisations de producteurs canadiens et de producteurs agricoles, peu importe la province. L’analyse comparative montre que le PPA assure l’uniformité des programmes de garantie de prêt offerts au Canada, puisque les programmes offerts à l’échelon provincial sont de nature très variée. Étant donné que la demande à l’égard des avances de fonds garanties par le PPA varie d’une province à l’autre, en fonction de la fluctuation des prix des produits de base, des changements touchant les conditions du marché et des situations d’urgences externes, un programme national permet une meilleure uniformité et une stabilité accrue à l’échelle du pays.

De la même manière, le PMCP offre aux agences de commercialisation et aux producteurs dans toutes les provinces et les territoires la même possibilité de participer à la mise en commun de prix et à des stratégies coopératives pour réduire les risques liés aux prix de vente. Comme le nombre de demandes de participation au PMCP est faible (seulement trois agences de commercialisation participent actuellement au programme), il est peu probable que les provinces puissent justifier l’établissement d’un programme de ressort provincial en ayant aussi peu qu’une ou deux agences qui y participent.

4.1.4 Chevauchements et complémentarité avec d'autres programmes gouvernementaux et le financement offert par le secteur privé

Il n’existe pas de double emploi ni chevauchement entre les programmes constitués par la LPCA et d’autres programmes de ressort fédéral ou provincial. Les avances de fonds à court terme offertes dans le cadre du PPA et du PMCP complètent d’autres programmes fédéraux ou provinciaux qui offrent du financement à long terme pour des immobilisations et des crédits de fonctionnement sans garantie adossés à des actifs réalisables. Le PPA et le PMCP complètent aussi le financement offert par le secteur privé en réduisant le risque pour les prêteurs commerciaux et en offrant un supplément au financement à court terme offert par le secteur privé aux producteurs agricoles.

Selon l’analyse comparative, les prêts garantis par le PPA diffèrent des prêts offerts par le programme de la Loi canadienne sur les prêts agricoles (LCPA) et par Financement agricole Canada (FAC) parce que les prêts offerts par le programme de la LCPA et par FAC sont principalement des prêts à long terme servant à acquérir des biens immobiliers et des actifs plutôt que des prêts à court terme servant au financement du fonds de roulement pour améliorer les liquidités et la commercialisation. Même si certaines options de financement offertes par FAC (par exemple, marges de crédit, financement de l’achat d’intrants) servent à obtenir des liquidités à court terme, FAC ne garantit pas les prêts et exige habituellement des actifs réalisables, comme de l’équipement agricole, des terres ou des immeubles, en guise de garantie. Par contre, dans le cas des avances octroyées dans le cadre du PPA, on utilise des progammes de gestion des risques de l’entreprise et le produit agricole pour lequel l’avance est consentie comme garantie, ce qui permet au producteur d’utiliser ses actifs réels comme garantie pour effectuer d’autres investissements.

Selon les documents du programme et les entrevues menées auprès des représentants d’AAC, le PPA et le PMCP complètent les objectifs des programmes de gestion des risques de l’entreprise liés au cadre stratégique Cultivons l’avenir 2 en aidant les producteurs à gérer les risques en leur offrant un accès à des prêts à court terme. Même si le PPA et le programme Agri-relance peuvent tous les deux être utilisés en cas de situation d’urgence, comme une inondation, presque tous les représentants d’AAC ont affirmé qu’il n’y avait ni double emploi ni chevauchement entre les programmes. Agri-relance vise à fournir de l’aide en cas de catastrophe et à permettre aux exploitations agricoles de se remettre des coûts extraordinaires engendrés par la catastrophe.

Selon les représentants d’AAC, il est approprié d’avoir recours aux prêts consentis dans le cadre du PPA en cas d’urgence quand l’obtention de liquidités est un outil approprié à utiliser en réaction à une crise et lorsque les agents d’exécution appliquent des mesures appropriées d’évaluation des risques afin d’éviter un taux élevé de défaut de paiement. Toutefois, le PPA n’est pas un outil idéal pour fournir de l’assistance aux secteurs qui subissent un rajustement structurel à long terme, comme c’était le cas lors de la situation d’urgence survenue en 2008-2009.

La plupart des représentants d'AAC interrogés ont affirmé que le PPA est conçu de façon à compléter les programmes de gestion des risques de l'entreprise liés à Cultivons l'avenir 2 parce qu'il utilise les indemnités prévues par les programmes Agri-relance et Agri-protection en guise de garantie. Les producteurs peuvent se servir des paiements futurs versés par ces programmes comme garantie de remboursement du capital pour les prêts consentis dans le cadre du PPA. Si leur campagne agricole est un échec ou s'il survient une catastrophe et qu'ils ne sont pas en mesure de rembourser leur avance, le paiement que les producteurs reçoivent d'un autre programme de gestion des risques de l'entreprise servirait à rembourser l'avance consentie dans le cadre du PPA.^{Footnote 24}

Les données de l'analyse comparative et des entrevues avec des représentants d'AAC montrent que le PPA et le PMCP complètent les programmes provinciaux en comblant les lacunes afin d'assurer que les producteurs d'une grande variété de produits de base ont accès à des prêts à court terme partout au Canada. Les documents montrent qu'il est possible d'obtenir des prêts garantis par le gouvernement provincial dans la plupart des provinces. Toutefois, l'admissibilité varie grandement en fonction du produit de base et du type de dépenses financées par l'emprunt. Par exemple, des programmes comme le "Alberta Farm Loan Program", "le Manitoba Operating Credit Guarantees for Agriculture" et le Programme de garantie d'emprunt pour les produits agricoles de l’Ontario permettent de garantir des prêts aux producteurs de tous les groupes de produits de base pour un éventail de dépenses admissibles. Toutefois, des programmes comme, "le Saskatchewan Livestock Loan Guarantee" et le Programme de mesures destinées à encourager l'élevage de bétail au Nouveau-Brunswick offrent des prêts garantis seulement pour l'achat de bétail. Le PPA est axé spécifiquement sur les prêts à court terme utilisés aux fins de liquidités et de commercialisation, alors que de nombreux programmes à l'échelon provincial offrent du financement pour l'achat d'actifs immobilisés. Aucun programme semblable au PMCP n'est offert par les gouvernements provinciaux.

L'analyse comparative et les entrevues menées auprès des intervenants clés montrent que le PPA et le PMCP utilisent du financement du secteur privé pour offrir d'autres solutions de financement aux producteurs agricoles. Comme mentionné précédemment, les agents d'exécution du PPA obtiennent du financement pour les prêts garantis par le PPA auprès d'institutions financières privées, dans un cadre concurrentiel. Les avances consenties dans le cadre du PPA diffèrent du financement offert par les prêteurs commerciaux, parce que de nombreux prêts commerciaux visent à financer des dépenses en immobilisations plutôt que des dépenses d'exploitation et que ce type de prêts est habituellement assorti de modalités différentes et d'une période de remboursement plus longue. Les marges de crédit et les prêts à court terme pour le financement du fonds de roulement et offerts par le secteur privé sont assortis de taux d'intérêt beaucoup plus élevés que les avances proposées dans le cadre du PPA, et sont adossés à des actifs et des produits de base. Le fait que de nombreux producteurs agricoles obtiennent des prêts et des marges de crédit auprès de prêteurs commerciaux en plus des avances consenties dans le cadre du PPA donne à penser que les avances n'éliminent pas le besoin d'avoir recours à d'autres produits de financement offerts par les prêteurs commerciaux. Le PMCP offre une garantie de prix, ce qui permet aux agences de commercialisation coopérative de contracter des emprunts auprès d'institutions financières; ainsi, le PMCP complète aussi le financement offert par le secteur privé.

4.2 Rendement – rentabilité

La section qui suit porte sur l'évaluation du rendement du PPA et du PMCP quant à l'atteinte des résultats prévus de façon efficace et rentable.

4.2.1 Production des extrants prévus et atteinte des résultats attendus

Dans l'ensemble, le PPA et le PMCP ont, en grande partie, produit les extrants prévus et atteint les résultats attendus.

4.2.1.1 Extrants

L'évaluation a montré que le PPA et le PMCP ont produit avec succès les extrants prévus. Comme le montre le tableau 4.1, le PPA a dépassé ses objectifs attendus en veillant à ce que plus de 440 produits agricoles soient admissibles à l'octroi d'avances de fonds dans le cadre du programme au cours des cinq dernières années. Le fait que l'objectif du programme a été si largement dépassé donne à penser que l'objectif n'est peut-être plus pertinent et qu'il y aurait lieu de le revoir. Le PMCP a atteint son objectif de conclure trois accords de garantie des prix avec des agences de commercialisation coopérative. Comme en fait état le tableau suivant, le nombre d'agences de commercialisation coopérative participant au PMCP est passé de cinq à trois au cours des cinq dernières années. Les autres indicateurs relatifs aux extrants et aux objectifs figurant dans la Stratégie de mesure du rendement et de gestion des risques du programme ne permettent pas d'évaluer les extrants prévus; ils constituent plutôt des normes de service.^{Footnote 25}

**Tableau 4.1.1 : Production des extrants liés au Programme de paiements anticipés et au Programme de mise en commun des prix – Programme de paiements anticipés**
Extrant de programme	Indicateur	Objectif	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014	2014-2015
Des avances de fonds sont accessibles aux producteurs admissibles	Nombre de produits agricoles admissibles à l'octroi d'avances de fonds	440	475	552	643	689	750
Source : Données administratives du PPA d'AAC, Renseignements sur le prêteur partie à l'accord.

**Tableau 4.1.2 : Production des extrants liés au Programme de paiements anticipés et au Programme de mise en commun des prix – Programme de mise en commun des prix**
Extrant de programme	Indicateur	Objectif	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014	2014-2015
Les garanties offertes par le gouvernement protègent les agences de commercialisation contre un effondrement imprévu du prix courant	Nombre d'agences de commercialisation ayant conclu un accord de garantie des prix	3	5	5	3	3	3
Source : Données administratives du PPA d'AAC, Renseignements sur le prêteur partie à l'accord.

4.2.1.2 Résultats immédiats

Le PPA a atteint son résultat immédiat prévu consistant à permettre aux agents d'exécution du PPA d'obtenir du financement à un taux d'intérêt préférentiel, mais n'a pas atteint son objectif de rendement, soit verser des avances de fonds à 28 000 producteurs admissibles au cours des cinq dernières années (tableau 4.2).

Tableau 4.2.1 : Résultats immédiats et résultats atteints dans le cadre du Programme de paiements anticipés

Résultat immédiat	Indicateur	Objectif	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014	2014-2015
Les agents d'exécution peuvent obtenir du financement à un taux d'intérêt préférentiel	Taux d'intérêt créditeur inférieur au taux préférentiel	Taux préférentiel < −,25	Taux préférentiel < −,25	Taux préférentiel < −,25	Taux préférentiel < −,25	Taux préférentiel < −,25	Taux préférentiel < −,25
Des avances de fonds sont versées aux producteurs admissibles	Nombre de producteurs recevant des avances dans le cadre du PPA par campagne agricole	28 000	25 081	24 394	21 462	23 786	21 547

Tableau 4.2.2 : Résultats immédiats et résultats atteints dans le cadre du Programme de mise en commun des prix

Résultat immédiat	Indicateur	Objectif	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014	2014-2015
Les agences de commercialisation peuvent obtenir du financement afin de verser les paiements initiaux à la livraison aux producteurs	Paiements initiaux à la livraison versés aux membres	s.o.	20,3 M$	28,4 M$	26,1 M$	36,9 M$	s.o.
Source: Données administratives du PPA d'AAC, Renseignements sur le prêteur partie à l'accord s.o. = sans objet

Chaque accord de garantie d’avance comprend une clause qui empêche les prêteurs d’imposer aux agents d’exécution un taux d’intérêt supérieur au taux préférentiel moins 0,25 %. De plus, les données du programme montrent qu’en 2013, 72 % des agents d’exécution du PPA ont pu utiliser la garantie offerte par le PPA pour obtenir du financement au taux d’intérêt préférentiel moins 0,25 %, alors que 28 % des agents d’exécution ont pu obtenir du financement au taux préférentiel moins 1 %. En conséquence, le PPA a atteint son objectif de rendement d’obtenir un taux d’intérêt équivalent au taux préférentiel moins 0,25 %.

Environ deux tiers des agents d’exécution du PPA (63 %) ont déclaré qu’ils ne seraient pas en mesure d’obtenir des prêts de prêteurs commerciaux sans un accord de garantie d’avance, tandis qu’une minorité (16 %) était d’avis qu’ils pourraient obtenir du financement, mais à un taux d’intérêt plus élevé et selon des modalités moins avantageuses. Les prêteurs interrogés ont déclaré que la garantie est un élément important de l’accord de garantie d’avance. Ils ont affirmé que, sans cette garantie, ils ne participeraient pas parce que de nombreux agents d’exécution du PPA ne possèdent pas des actifs réalisables assez importants à offrir comme garantie.

Même si le PPA a permis de verser des avances de fonds à un grand nombre de producteurs admissibles, le programme n'a pas atteint son objectif de rendement qui consistait à verser des avances de fonds à 28 000 producteurs au cours des cinq dernières années. Le nombre total de producteurs qui reçoivent des avances dans le cadre du PPA de façon régulière est passé de 31 862 en 2008-2009 à 21 547 en 2014-2015 (figure 3). Comme mentionné précédemment, parmi les principaux facteurs qui contribuent à la diminution du nombre de producteurs participant au PPA, on trouve les prix élevés des produits de base et les faibles taux d'intérêt.^{Footnote 26} Plusieurs intervenants clés et agents d'administration ont mentionné qu'une sensibilisation accrue au programme et une plus grande promotion de celui-ci, tout comme les améliorations découlant des récentes modifications législatives et une augmentation des taux d'intérêt, sont des facteurs qui pourraient faire grimper la participation au PPA dans les prochaines années.

Le PMCP a atteint son résultat immédiat consistant à permettre aux agences de commercialisation d'obtenir du financement afin de verser les paiements initiaux à la livraison aux producteurs. En 2013-2014, le financement garanti ainsi obtenu a été utilisé par les trois agences de commercialisation coopérative participant au PMCP pour verser aux producteurs des paiements initiaux à la livraison totalisant 36,9 millions de dollars. Les agents d'exécution du PMCP ont affirmé que, sans la garantie de prix offerte par le PMCP, ils n'auraient pas été en mesure d'obtenir du financement auprès de prêteurs commerciaux pour verser des paiements à la livraison.

4.2.1.3 Résultats intermédiaires

Résultats intermédiaires du Programme de paiements anticipés

L'évaluation a montré que, même si certains des objectifs de rendement n'ont pas été atteints, le PPA a atteint les résultats prévus consistant à fournir aux producteurs un financement à faible coût pour réduire les pressions financières à court terme et pour améliorer leur souplesse en matière de commercialisation.

Réduire les pressions financières à court terme

Comme le montre le tableau 4.3, au cours de quatre des cinq dernières années, le PPA a atteint, ou presque, son objectif de rendement de verser 2 milliards de dollars en avances de fonds dans le cadre du PPA. La valeur totale des avances de fonds versées dans le cadre du PPA a atteint un sommet en 2008-2009, où 2,7 milliards de dollars ont été versés à titre d'avances ordinaires et d'avances de secours. Depuis, la valeur des avances de fonds consenties dans le cadre du PPA a diminué pour s'établir à 1,6 milliard de dollars en 2010-2011, puis a remonté pour s'établir à 2,4 milliards de dollars en 2013 2014 et à 2 milliards de dollars en 2014-2015.

Tableau 4.3 : Résultats intermédiaires et résultats atteints dans le cadre du Programme de paiements anticipés

Résultat intermédiaire	Indicateur	Objectif	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014	2014-2015
Les producteurs ont accès à du financement à faible coût	Valeur, en dollars, des avances versées dans le cadre du PPA par campagne agricole	2 G$	1,6 G$	1,9 G$	1,9 G$	2,4 G$	2 G$
Amélioration de la souplesse de commercialisation pendant la durée de l'accord	Remboursement des prêts au moyen des recettes provenant des ventes[1]	90 %	92 %	91 %	87 %	91 %	79 %
[1] Ces données ne comprennent pas les paiements reçus d'un programme de GRE à la suite d'une perte subie par les producteurs et dont la cause était indépendante de leur volonté (p. ex. des paiements d'assurance-production et du programme Agri-stabilité). Si on avait inclus ces paiements afin de représenter les producteurs qui ne présentent pas de preuve de vente de leur produit, les pourcentages figurant dans le tableau dépasseraient l'objectif. Source : Données administratives du PPA d'AAC, Renseignements sur le prêteur partie à l'accord

Résultat intermédiaire

Indicateur

Objectif

2010-2011

2011-2012

2012-2013

2013-2014

2014-2015

Les producteurs ont accès à du financement à faible coût

Valeur, en dollars, des avances versées dans le cadre du PPA par campagne agricole

2 G$

1,6 G$

1,9 G$

2,4 G$

2 G$

Amélioration de la souplesse de commercialisation pendant la durée de l'accord

Remboursement des prêts au moyen des recettes provenant des ventes[1]

90 %

92 %

91 %

87 %

91 %

79 %

[1] Ces données ne comprennent pas les paiements reçus d'un programme de GRE à la suite d'une perte subie par les producteurs et dont la cause était indépendante de leur volonté (p. ex. des paiements d'assurance-production et du programme Agri-stabilité). Si on avait inclus ces paiements afin de représenter les producteurs qui ne présentent pas de preuve de vente de leur produit, les pourcentages figurant dans le tableau dépasseraient l'objectif.

Source : Données administratives du PPA d'AAC, Renseignements sur le prêteur partie à l'accord

Le PPA a permis aux producteurs d'avoir accès à du financement à faible coût, puisque le taux d'intérêt sur les avances octroyées dans le cadre du PPA est inférieur aux taux d'intérêt demandés pour d'autres solutions de financement. Les documents du programme montrent que, en 2013-2014, le taux d'intérêt demandé par les agents d'exécution du PPA aux producteurs s'établissait au taux préférentiel pour ce qui est de la partie de leur avance portant intérêt, alors que des taux d'intérêt plus élevés étaient imposés dans les cas de défaut de remboursement d'un prêt et de remboursement d'une avance sans preuve de la vente des produits (tableau 4.4).

Tableau 4.4 : Taux d'intérêt imposés par les agents d'exécution du Programme de paiements anticipés aux producteurs – 2013-2014
(Nombre d'agents d'exécution du Programme de paiements anticipés (n=43))

Taux d'intérêt	Les administrateurs qui ont facturés Taux prêt portant intérêt - Nombre	Les administrateurs qui ont facturés Taux prêt portant intérêt - %	Administrateurs qui facturent les taux de défaut[1] - Nombre	Administrateurs qui facturent les taux de défaut[1] - %	Administrateurs qui ont payé le remboursement sans preuve de prix de vente - Nombre	Administrateurs qui ont payé le remboursement sans preuve de prix de vente - %
Taux préférentiel −1	2	4,8	0	0	0	0
Taux préférentiel	39	92,9	4	9,3	5	11,6
Taux préférentiel +1	0	0	5	11,6	5	11,6
Taux préférentiel +2	0	0	14	32,6	13	30,2
Taux préférentiel +3	0	0	20	46,5	20	46,5
AB +0	1	2,3	0	0	0	0
Total	42	100 %	43	100 %	43	100 %
[1] Il est à noter que, à compter de l'exercice 2014-2015, la pénalité imposée de façon rétroactive en cas de défaut de remboursement a été limitée au taux d'intérêt préférentiel +1 %. Source : Taux de producteurs par agent d'exécution, 2013-2014 Remarque : Le sigle « AB » signifie acceptation bancaire. Remarque : Seules les références des administrateurs qui ont accordé des prêts portants intérêts

Selon les résultats de l'enquête sur les producteurs de 2013, présentés dans la section 4.1.1 et la figure 2, un total de 13 pour cent des producteurs interrogés croyaient qu'ils ne seraient pas en mesure d'acquérir un autre prêt, tandis que 24 pour cent étaient incertains. L'incidence de cette constatation en extrapolation à la population totale de producteurs qui a reçu des avances en 2013 est que, en l'absence du PPA en 2013, on estime que 3 092 producteurs n'auraient pas obtenu de financement de remplacement, ce qui a entraîné un manque à gagner financement d'environ 315 millions de dollars^{Footnote 27}. De plus, 4 282 (24 %) des producteurs peuvent ou non avoir droit à un financement de remplacement, ce qui a entraîné un manque à gagner supplémentaire d'environ 435 millions de dollars, si aucun de ces producteurs n'avait pu obtenir un autre financement.

Des 178 producteurs qui ont affirmé qu'ils seraient en mesure d'obtenir du financement d'une autre source si le PPA n'existait pas, 75 % ont affirmé qu'ils compteraient sur un crédit de fonctionnement ou une marge de crédit ou un prêt à court terme offert par une banque, une coopérative d'épargne et de crédit ou une Caisse populaire. Vingt pour cent des producteurs ont déclaré qu'ils compteraient sur le financement offert par les fournisseurs d'intrants. La majorité des producteurs (59 %) ont affirmé que le taux d'intérêt sur le financement provenant d'une autre source serait supérieur à celui demandé pour les avances consenties dans le cadre du PPA. Plus de trois quarts des producteurs (79 %) ont présumé que les taux seraient de 1 à 5 % plus élevés que celui consenti sur leur dernière avance obtenue dans le cadre du PPA, et 18 % des producteurs ont répondu que cette différence pourrait même être de 6 à 10 %. Même si de nombreux producteurs (33 %) étaient incertains quant au taux d'intérêt qui leur serait proposé en l'absence du PPA, seulement un très petit nombre (8 %) croyaient que le taux serait équivalent ou inférieur à celui actuellement offert par leur agent d'exécution.^{Footnote 28}

Dans l'ensemble, les producteurs ayant répondu au sondage étaient d'avis qu'ils se verraient vraisemblablement imposer un taux d'intérêt de 3,5 % plus élevé, selon la moyenne pondérée, que le taux d'intérêt imposé sur la partie de leur avance portant intérêt obtenue dans le cadre du PPA, qui était habituellement le taux préférentiel (c'est-à-dire 3 % en 2013-2014). Quand on extrapole ces résultats à l'ensemble des participants du PPA, selon les estimations, pour la campagne agricole de 2013-2014, les producteurs ont économisé environ 121,5 millions de dollars en frais d'intérêts sur les parties sans intérêt et celles portant intérêt des avances obtenues dans le cadre du PPA par rapport aux frais d'intérêts qu'ils se seraient vus imposés pour obtenir du financement d'une autre source. Les économies en frais d'intérêts équivalent en moyenne à environ 5 152 $ par producteur. En plus des économies en frais d'intérêts réalisées grâce au taux d'intérêt préférentiel appliqué aux avances consenties dans le cadre du PPA, ces avances ont aidé certains producteurs à obtenir un meilleur taux d'intérêt sur leur crédit de fonctionnement (4 %) ou sur leur marge de crédit (2 %) et d'abaisser la limite de leur crédit de fonctionnement (8 %) ou de leur marge de crédit (14 %).

Le personnel d'AAC et les agents d'administration du PPA ont mentionné que les avances consenties dans le cadre du PPA ont grandement aidé les producteurs à faire face aux pressions financières à court terme (une note moyenne de 4 et de 4,1 sur 5, respectivement)^{Footnote 29}. Les représentants d'AAC et les agents d'exécution du PPA ont affirmé que la conception et le montant des avances conviennent bien aux producteurs ayant une exploitation de taille moyenne qui ont besoin d'une aide financière pour couvrir la période comprise entre l'étape de la plantation et celle de la commercialisation. Plusieurs répondants ont expliqué que, dans le passé, les avances consenties dans le cadre du PPA ont été utiles en particulier en cas d'urgence de courte durée, comme la crise du transport du grain survenue en 2013 mentionnée précédemment.

Selon les producteurs ayant répondu au sondage, presque tous les producteurs ayant reçu des avances en 2013 ont répondu que les avances obtenues grâce au PPA les avaient beaucoup (73 %) ou quelque peu (21 %) aidés à faire face aux pressions financières à court terme. Ces producteurs ont déclaré que l'avance octroyée dans le cadre du PPA les avait aidés (en ordre de fréquence) :

en leur fournissant de l’aide sur le plan des liquidités pendant la campagne agricole, quand ils avaient le plus besoin de financement;
à économiser des frais d’intérêts;
en leur permettant de payer les intrants tôt dans la saison et de tirer avantage de rabais et de promotions;
en leur permettant de retarder la commercialisation de leur produit jusqu’à ce que les prix augmentent;
à soutenir les coûts d’exploitation (par exemple, le carburant, les réparations et le paiement de location de terres).

Amélioration de la souplesse sur le plan de commercialisation

Comme le montre le tableau 4.3, pour trois des cinq années, le PPA a atteint son objectif de rendement, à savoir que 90 % des prêts soient remboursés au moyen de revenus provenant des ventes. Selon les responsables de la gestion du programme, les résultats du PPA étaient légèrement sous l'objectif pendant deux ans en raison de la transition effectuée par les producteurs de grains et d'oléagineux de l'Ouest de la Commission canadienne du blé vers L'Association canadienne des producteurs de semences et de la crise du transport du grain de 2012-2013 survenue dans l'Ouest canadien.^{Footnote 30} L'indicateur de rendement concernant le « remboursement des prêts au moyen de revenus provenant des ventes » n'est pas un indicateur approprié pour mesurer le résultat intermédiaire de l'« amélioration de la souplesse sur le plan de la commercialisation pendant la période visée par l'accord », puisque les producteurs peuvent rembourser leurs prêts sans soumettre de preuve de la vente de leur produit.

Grâce aux avances consenties dans le cadre du PPA, les producteurs ont pu profiter de liquidités accrues, ce qui leur a permis de commercialiser leurs produits agricoles pouvant être entreposés au moment où les prix étaient le plus élevés, ce qui ne signifie pas nécessairement que la vente des produits a été retardée. L’évaluation a montré que l’accroissement de la souplesse en matière de commercialisation obtenu grâce au PPA a touché de façon importante les producteurs de produits de base pouvant être entreposés qui ont tiré avantage de la capacité de retarder la commercialisation de leurs produits. Les avances consenties dans le cadre du PPA ont eu un effet minime quant à l’accroissement de la souplesse en matière de commercialisation dans le cas des produits périssables, parce que ceux-ci doivent être vendus au moment de la récolte, et dans le cas des produits dont la production est assujettie à des contrats, étant donné que ceux-ci doivent être vendus à un moment précis.

Le sondage mené auprès des producteurs a montré qu’environ 34 % d’entre eux ont retardé la commercialisation de leur produit parce qu’ils ont reçu une avance dans le cadre du PPA en 2013. Comme on peut le constater à la lecture du tableau 4.5, parmi les producteurs de produits de base pouvant être entreposés (par exemple, les grains et les oléagineux, les bovins, les cultures fourragères et le foin, les légumineuses à grains et les pommes de terre), environ la moitié a retardé la commercialisation. Comme prévu, les producteurs de produits de base périssables/ne pouvant être entreposés (par exemple, les légumes, les cultures de serre et certains fruits) et de produits de base dont la vente est assujettie à un contrat à terme, à un accord d’approvisionnement ou dont la vente se fait par l’entremise d’une agence de commercialisation coopérative (par exemple, le sirop d’érable et le tabac) n’ont pas retardé la commercialisation de leurs produits.

Tableau 4.5 : Bénéficiaires du Programme de paiements anticipés en 2013 – Commercialisation retardée selon le groupe de produits

Produit primaire	Nombre de répondants	Commercialisation retardée (Nombre)	Commercialisation retardée (%)	Commercialisation non retardée (Nombre)	Commercialisation non retardée (%)	Ne sait pas (Nombre)	Ne sait pas (%)
Grains et oléagineux	270	124	46 %	130	48 %	16	6 %
Sirop d'érable	82	1	1 %	79	96 %	2	2 %
Légumes	40	0	0	27	67 %	13	33 %
Bovin	25	11	42 %	13	52 %	1	6 %
Légumineuses à grains	23	14	60 %	9	40 %	0	0
Cultures fourragères et foin	18	9	50 %	9	50 %	0	0
Fruits	8	2	29 %	5	64 %	1	7v%
Pommes de terre	5	3	60 %	2	40 %	0	0
Porc	4	0	0	4	100 %	0	0
Miel	3	1	17 %	2	83 %	0	0
Autre	10	3	30 %	7	70 %	0	0
Total	488	168	34 %	287	59 %	33	7 %

Environ trois quarts des producteurs ont retardé la commercialisation de leur produit de un à six mois (74 %), et environ un quart d’entre eux a retardé la commercialisation de leur produit de sept mois ou plus (26 %). La majorité (79 %) des producteurs ont répondu que le prix de leur produit avait augmenté durant la période d’entreposage; 13 % ont affirmé que le prix était resté le même; quelques producteurs (3 %) ont affirmé que le prix avait diminué durant la période d’entreposage. Selon les réponses obtenues, l’augmentation moyenne du prix était de 14,8 %. Environ 19 % des producteurs ont déclaré que leur revenu d’exploitation avait augmenté de moins de 10 000 $; 29 %, de 10 000 $ à 19 999 $; 31 %, de 20 000 $ à 49 999 $; 12 %, de 50 000 $ à 74 999 $; 9 % ont déclaré une augmentation des revenus d’exploitation de 75 000 $ ou plus.

La moyenne pondérée de l’augmentation des revenus des producteurs ayant répondu au sondage était de 31 070 $ par producteur parmi ceux ayant retardé la commercialisation grâce à une avance dans le cadre du PPA. Quand on extrapole ce résultat à l’ensemble des bénéficiaires du PPA, l’augmentation totale des revenus des producteurs liée au fait d’avoir retardé la commercialisation en 2013-2014 est évaluée à 249,2 millions de dollars. Pour qu’on puisse cerner l’impact différentiel du PPA (c'est-à-dire, les répercussions du programme), l’augmentation des revenus liée au fait de retarder la commercialisation déclarée par les producteurs qui étaient d’avis qu’ils ne seraient pas en mesure d’obtenir du financement d’une autre source aux mêmes modalités (31 %) ou qui ne savaient pas s’ils pourraient obtenir du financement d’une autre source (43 %) sont inclus dans l’analyse. Selon ces données, l’augmentation des revenus d’exploitation liée à une commercialisation retardée grâce au PPA pour ce groupe de producteurs est de 184,4 millions de dollars (c'est-à-dire, 74 % de 249,2 millions de dollars) en 2013-2014.

Résultats intermédiaires du Programme de mise en commun des prix

L’évaluation a montré que le PMCP a atteint le résultat prévu, soit de fournir un fonds de trésorerie minimal permettant aux producteurs de faire face aux pressions financières à court terme auxquelles ils sont confrontés. Toutefois, comme aucun objectif n’est associé à l’indicateur relatif aux ventes effectuées par l’entremise d’agences de commercialisation pour le programme, il n’a pas été possible dans le cadre de la présente évaluation de déterminer si le programme atteint le résultat prévu consistant à améliorer la flexibilité en matière de commercialisation pendant la durée de l’accord.

Comme en fait état le tableau 4.6, les ventes effectuées par l’entremise d’agences de commercialisation sont passées de 36 millions de dollars en 2010-2011 à 63,9 millions de dollars en 2013-2014. De plus, le PMCP a atteint son objectif de rendement, soit qu’aucune réclamation en vertu de la garantie de prix ne soit présentée, étant donné qu’aucune réclamation n’a été reçue dans le cadre du PMCP depuis l’entrée en vigueur de la LPCA en 1997.

Selon l’évaluation, l’augmentation des liquidités que permettent les paiements à la livraison versés dans le cadre du PMCP a aidé les membres des agences participant à la mise en commun des prix à faire face aux pressions financières à court terme. Les représentants d’AAC et les agents d’exécution du PMCP ont affirmé que les paiements à la livraison versés dans le cadre du PMCP permettaient aux producteurs de faire face aux pressions financières à court terme auxquelles ils sont confrontés (en moyenne, la note de 3,9 et de 3,7 sur 5 a été accordée, respectivement).

Tableau 4.6 : Résultats intermédiaires et résultats atteints dans le cadre du Programme de mise en commun des prix

Résultat intermédiaire	Indicateur	Objectif	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014	2014-2015
La flexibilité en matière de commercialisation est accrue pendant la durée de l'accord	Ventes effectuées par l'entremise d'agences de commercialisation	s.o.	36,1 M$	53,4 M$	47,4 M$	63,9 M$	s.o.
Le fonds de trésorerie minimal permet de faire face aux pressions financières à court terme	Garantie de prix fixée à 65 % du prix de gros	Aucune réclamation	Aucune réclamation	Aucune réclamation	Aucune réclamation	Aucune réclamation	Aucune réclamation
s.o. = sans objet

4.2.1.4 Résultats finaux

Le PPA a atteint son résultat final prévu, soit de permettre aux producteurs de mieux gérer les risques de l'entreprise associés aux besoins en liquidités, et le PMCP a atteint ce résultat prévu dans une moindre mesure en raison de la faible participation au programme.

Les producteurs qui ont reçu des avances dans le cadre du PPA en 2013 ayant répondu au sondage ont affirmé que ce programme les avait beaucoup aidés à gérer les risques de l'entreprise associés aux besoins en liquidités (la note moyenne de 3,9 sur 5 a été accordée)^{Footnote 31}. Ces producteurs ont mentionné qu'ils se sont servi des avances obtenues grâce au PPA pour améliorer leurs liquidités, payer des intrants, retarder la commercialisation de leur produit afin d'obtenir un prix plus élevé ou améliorer la viabilité financière de leur exploitation agricole. Les représentants d'AAC et les agents d'exécution du PPA ont aussi affirmé que le programme aidait grandement les producteurs à mieux gérer les risques de l'entreprise associés aux besoins en liquidités (la note moyenne de 4 et de 3,9 a été accordée, respectivement)^{Footnote 32}. Les agents d'exécution du PPA ont déclaré que l'aide en matière de liquidités a permis aux producteurs de choisir les stratégies d'atténuation des risques qui convenaient le mieux à leurs activités et à leurs besoins.

Comme le montre le tableau 4.7, le PPA n'a pas atteint son objectif de rendement d'obtenir un taux de défaut de paiement inférieur à 3 %, puisque les données du programme montrent que le taux moyen de défaut de paiement était de 3,5 % pendant la période de quatre ans allant de 2010-2011 à 2013-2014. Depuis 2010-2011, le taux de défaut de paiement se situe au-dessus de 3 % et a augmenté chaque année pour atteindre un sommet de 4,28 % en 2013-2014.

Tableau 4.7 : Résultats finaux et résultats atteints dans le cadre du Programme de paiements anticipés et du Programme de mise en commun des prix - Les producteurs sont en mesure de gérer les risques de l'entreprise associés aux besoins en matière de liquidités

Indicateur	Objectif	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014
PPA Faible taux de défaut de remboursement des prêts	<3 %	3,01 %	3,23 %	3,46 %	4,28 %
PMCP Les agences de commercialisation n'ont pas présenté de réclamation en vertu de la garantie de prix	Aucune réclamation	Aucune réclamation	Aucune réclamation	Aucune réclamation	Aucune réclamation

La figure 6 ci-dessous montre que les taux de défaut de remboursement actuels sont légèrement plus élevés que les taux enregistrés au cours des 14 dernières années, à l'exception de la pointe en 2008-2009 causée par la crise dans le secteur des bovins et du porc mentionnée précédemment.

Le taux de défaut de paiement plus élevé que prévu est dû à certains facteurs, comme les différentes situations d'urgence économique de courte durée (p. ex. les inondations historiques qui ont frappé l'Ouest canadien en 2011 et la crise du transport du grain en 2013) auxquelles les producteurs ont été confrontés au cours des dernières années.^{Footnote 33}

L'évaluation a montré que le PCMP a atteint jusqu'à un certain point le résultat prévu, soit de permettre aux producteurs de mieux gérer les risques de l'entreprise associés aux besoins en liquidités. La faible participation au PMCP et la demande peu importante ont réduit les répercussions du programme. Les agents d'exécution du PMCP ont déclaré que le programme a eu une certaine incidence sur la capacité des producteurs à mieux gérer les risques de l'entreprise associés aux besoins en liquidités (en moyenne, une note de 3 sur 5 a été attribuée)^{Footnote 34}. Ces agents d'exécution ont mentionné que les paiements à la livraison ont permis aux producteurs de mieux planifier les dépenses parce qu'ils peuvent établir le prix de vente prévu de leur produit en se fondant sur le paiement initial reçu à la livraison.

4.3 Rendement – Efficience et rentabilité

Selon l'évaluation, la gestion du PPA et du PMCP a été efficiente. Toutefois, l'augmentation importante des cas de défauts de remboursement des prêts consentis grâce au PPA en raison des avances de secours versées au secteur de l'élevage en 2008-2009 a entraîné une augmentation des dépenses de programme à court terme pendant les exercices 2012-2013 et 2013-2014. Par rapport à d'autres programmes d'emprunt, les frais de gestion des prêts et les taux de remboursement liés au PPA étaient plutôt faibles. Les avantages économiques du PPA dépassent largement les coûts du programme. Par ailleurs, de façon générale, les producteurs sont satisfaits de la prestation du PPA, et ce programme a respecté les normes de service applicables la plupart du temps. Quant aux PMCP, les frais liés à la prestation du programme sont très faibles, et les agences de commercialisation n'ont présenté aucune réclamation en vertu de la garantie de prix fournie par le PMCP depuis la promulgation de la LPCA en 1997.

4.3.1 Facteurs touchant l'efficience et la rentabilité

Comme on peut le constater en consultant le tableau 4.8, les données du programme montrent que les dépenses liées au PPA et au PMCP sont passées de 47,7 millions de dollars en 2007-2008 à 83,3 millions de dollars en 2013-2014. Même si les coûts du PPA et du PMCP ne font pas l'objet d'un suivi distinct, la majorité des dépenses figurant dans le tableau 4.8 sont liées au PPA. Les coûts salariaux du PMCP sont évalués à environ un demi équivalent temps plein.

Tableau 4.8 : Dépenses de programme (M$) du Programme de paiements anticipés et du Programme de mise en commun des prix par exercice financier [1]

Dépense de programme	2007-2008	2008-2009	2009-2010	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014 [2]	2014-2015
Intérêts payés sur la partie sans intérêt des avances	34,00	36,00	14,40	18,30	21,52	16,79	19,06	20,16
Paiements relatifs aux mises en défaut liées aux avances ordinaires du PPA	14,70	4,12	9,46	9,82	11,72	17,74	34,65	14,96
Paiements relatifs aux mises en défaut liées aux avances de 2008-2009 consenties aux producteurs de bovins et de porcs	n/a	1,08	9,94	12,08	13,18	34,74	41,86	5,10
Dépenses d'administration de programme	3,50	3,00	3,00	2,80	3,25	5,03	4,94	4,10[3]
Dépenses de programme brutes	52,20	44,20	36,80	43,00	49,67	74,30	100,51	44,32
Recouvrement des mises en défaut	(4,50)	(5,40)	(5,30)	(7,31)	(7,61)	(11,44)	(17,21)	(14,81)
Coût net des programmes	47,70	38,80	31,50	35,69	42,06	62,86	83,30	29,51
[1] Comme il faut parfois consacrer beaucoup de temps à l'examen et au recouvrement des prêts en souffrance consentis dans le cadre du PPA, la plupart des paiements et des recouvrements liés aux mises en défaut figurant dans le tableau 4.8 pour un exercice donné sont liés aux prêts consentis dans le cadre du PPA au cours du même exercice, mais à des prêts consentis dans le cadre du PPA au cours d'exercices antérieurs. [2] Les responsables du PPA ont modifié la façon de comptabiliser les réclamations en raison de défauts qui ont été reçues, mais qui ne sont pas encore traitées/payées. On utilise maintenant une méthode de comptabilité d'exercice, qui consiste à créer un compte à payer à la fin de l'exercice (CAFE) pour les réclamations non payées relatives aux prêts consentis dans le cadre du PPA qui ne sont pas remboursés. Le grand nombre de réclamations en raison de défauts reçues relativement au sursis à la mise en défaut lié aux avances ordinaires consenties au secteur de l'élevage en 2008-2009 a causé un arriéré d'environ 13 millions de dollars concernant le paiement des avances ordinaires consenties par le PPA. La méthode des CAFE a augmenté le montant de l'ensemble des paiements de réclamation pour les prêts impayés consentis par le PPA pour l'exercice 2013-2014 et a eu pour effet de réduire le montant total des paiements de réclamation pour les prêts consentis par le PPA qui sont impayés pour l'exercice 2014-2015. [3] Les coûts d'administration du programme en 2012-2013 et 2013-2014 sont liés à l'investissement effectué pour améliorer le SEPPPA. À compter de l'exercice 2014-2015, les dépenses de programme comprendront les frais de maintenance et d'entretien du SEPPPA. Source : Récapitulation du PPA et du PMCP pour la période allant de 2006-2007 à 2014-2015.

La hausse marquée des dépenses du PPA en 2012-2013 et 2013-2014 est attribuable principalement à l’augmentation des coûts relatifs aux mises en défaut, en particulier aux remboursements effectués par AAC pour les mises en défaut liées aux avances de secours versées au secteur de l’élevage en 2008-2009 au titre des composantes du PPA relatives aux graves difficultés financières. Il y a un retard considérable quant au recouvrement des prêts en souffrance causé par les avances de secours versées en 2008-2009 parce que les producteurs se sont vu octroyer un sursis à la mise en défaut et que, en conséquence, les prêts n’avaient pas à être remboursés avant 2012, dans le cas des bovins, et 2013, dans le cas des porcs. Comme le montre le tableau 4.8, au total, 118 millions de dollars ont été versés en remboursements liés à la mise en défaut des avances versées aux producteurs de bovins et de porcs au cours de la période de sept ans allant de 2008-2009 à 2014-2015. En ce qui concerne l’exercice 2014-2015, les dépenses de programme ont retrouvé le niveau antérieur aux conséquences financières découlant des avances de secours versées au secteur de l’élevage.

Le but des avances de secours était d’apporter une solution aux graves problèmes de liquidités des producteurs et de leur fournir un financement provisoire pour éviter qu’ils n’aient à prendre des décisions d’affaires précipitées et qu’ils abandonnent inutilement le secteur. La composante du PPA touchant les avances de secours a permis de fournir une aide jugée nécessaire au secteur agricole qui ne pouvait provenir d’autres programmes. À ce moment‑là, les programmes de gestion des risques de l’entreprise existants ont fait l’objet d’un examen, et il en est ressorti que ces programmes ne permettaient pas de régler la situation de façon adéquate :

dans le cas des producteurs de bétail, les marges d’Agri-stabilité s’étaient amoindries, après avoir diminué pendant plusieurs années;
le programme Agri-investissement était nouveau, et le solde du compte de nombreux producteurs n’avait pas encore augmenté;
le secteur du bétail n’est pas admissible au programme Agri-protection, et ce programme ne couvre pas les risques liés au marché (par exemple, le prix de vente);
Agri-relance cible les cas de catastrophes naturelles, et non les problèmes liés au marché (par exemple, le prix de vente).

De plus, les données de l’époque montraient qu’il serait moins coûteux d’utiliser le PPA pour fournir de l’aide que de créer un programme ponctuel.

Un examen des dispositions relatives aux avances de secours prévues par la LPCA mené en 2011 par AAC et les entrevues menées dans le cadre de la présente évaluation ont montré que ces avances ne sont pas un outil idéal pour fournir de l'aide aux secteurs qui subissent un ajustement structurel à long terme, comme c'était le cas lors de la situation d'urgence survenue en 2008-2009. Selon l'examen, même si les avances de secours versées au secteur de l'élevage en 2008-2009 ont pu aider à atténuer de façon immédiate les pressions exercées sur les liquidités, il était difficile pour les producteurs de rembourser les avances au terme de l'accord, et, au bout du compte, les avances ont augmenté la dette à long terme de certains producteurs.

En plus de l'augmentation des coûts liés aux avances de secours versées en 2008-2009, selon une évaluation de la LPCA menée en 2011, AAC a éprouvé des difficultés d'ordre administratif pour honorer ses garanties et effectuer le recouvrement des montants impayés liés au PPA. Cette situation a entraîné une augmentation des coûts de programme et a diminué l'efficience du programme. Selon l'évaluation menée en 2011, de 2009-2010 à 2010-2011, les responsables du PPA ont été aux prises avec un arriéré de défauts de paiement, des retards dans la communication de rapports sur les défauts de paiement établis par les agents d'exécution de même que des retards concernant le respect des garanties et le transfert des dossiers en défaut de paiement à la direction d'AAC responsable du recouvrement. Pour traiter l'arriéré de défauts de paiement, AAC a mis sur pied en janvier 2011 un projet visant la réduction des délais touchant les paiements en défaut, dont ont découlé de nombreuses modifications, comme la clarification, à l'intention des agents d'exécution, des exigences en matière de reddition de compte sur les défauts de paiement et la clarification des normes de service relativement aux défauts de paiement. Grâce à ce projet, il n'y a actuellement aucun arriéré de réclamations en raison de défaut. Comme mentionné précédemment, le traitement de l'arriéré de défauts de paiement était un des facteurs ayant contribué à l'augmentation des remboursements d'AAC relatifs aux défauts de paiement sur les avances ordinaires consenties aux producteurs de 2012-2013 à 2014-2015.^{Footnote 35}

4.3.2 Taux de remboursement et coûts administratifs

Les données les plus récentes montrent que le taux moyen de remboursement dans le cadre du PPA pour la période de cinq ans allant de 2003-2004 à 2007-2008 était de 0,5 % (c'est-à-dire, le montant remboursé exprimé en pourcentage de la valeur des avances consenties par le PPA avant la prise en compte des recouvrements effectués par AAC).^{Footnote 36} IIl n'est pas possible de fournir des données plus récentes concernant les taux de remboursement, parce qu'une longue période peut s'écouler avant que le remboursement d'un prêt soit exig^{Footnote 37}. Ce taux de remboursement est plus élevé que les taux de remboursement (pertes) de FAC (0,2 %), mais inférieur à ceux du Programme de financement des petites entreprises du Canada (1,6 %) et du Programme de développement des collectivités du ministère de la Diversification de l'économie de l'Ouest (9 %). Il est à noter, toutefois, que 538 millions de dollars ont été versés en avances aux producteurs de bovins et de porcs pour la campagne agricole de 2008, dont 123 millions de dollars (22,9 %) ont été remboursés jusqu'à maintenant. En février 2016, 14 millions de dollars (2,6 %) étaient dus dans le cas des producteurs de bovins et de porcs pour la campagne agricole de 2008, ce qui porte le total des remboursements prévus à 137 millions de dollars (25,5 %).

Comme le montre le tableau 4.9, par rapport aux autres programmes de prêt, le modèle de prestation du PPA présente le coût d'administration par prêt (190 $) le plus faible. En comparaison, le coût d'administration par prêt du programme de la LCPA était de 240 $, celui du Programme de financement des petites entreprises du Canada, de 344 $; et celui du Programme de développement des collectivités de l'Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l'Ontario, de 14 546 $.

Tableau 4.9 : Frais d'administration du Programme de paiements anticipés par rapport à ceux d'autres programmes de prêt

Programme	Frais d'administration/tranche de 1 000 $ de prêt	Frais d'administration par prêt
PPA (2014-2015)	2,06 $	190 $
Programme de la LCPA (2009-2010)[1]	4,31 $	240 $
Programme de financement des petites entreprises du Canada (2008)[2]	3,10 $	344 $
Programme de développement des collectivités (2014) [3]	329,04 $	14 546 $
[1] Agriculture et Agroalimentaire Canada, Évaluation du programme de la Loi sur les prêts agricoles. (2014). http://www.agr.gc.ca/fra/?id=1401475853238#a1.1 [2] Industrie Canada, Évaluation du programme de financement des petites entreprises du Canada. 2009. http://www.ic.gc.ca/eic/site/ae-ve.nsf/fra/03102.html [3] http://www.feddevontario.gc.ca/eic/site/723.nsf/fra/h_02064.html

4.3.3 Analyse coûts-avantages

L'évaluation a montré que les avantages économiques découlant du PPA dépassent largement les coûts du programme. Comme mentionné précédemment, les revenus additionnels qu'ont touchés les producteurs en retardant la commercialisation de leurs produits sont évalués à 184,4 millions de dollars. En se fondant sur la différence moyenne entre le taux d'intérêt payé par les producteurs sur les avances obtenues grâce au PPA et le taux d'intérêt qu'ils se seraient vraisemblablement vu imposer s'ils avaient obtenu du financement d'une autre source pour le montant total des avances consenties dans le cadre du PPA, on évalue que les producteurs ont économisé environ 121,5 millions de dollars en frais d'intérêts pendant la campagne agricole de 2013-2014.

Comme en fait état le tableau 4.10, l'analyse coûts-avantages comprenait les coûts du PPA suivants : les dépenses de programme annuelles et les frais de demande payés par les producteurs aux agents d'exécution du PPA (selon les résultats des entrevues menées auprès des agents d'exécution du PPA). En soustrayant le total des coûts du programme du total des avantages du programme (305,9 millions de dollars), on obtient le résultat net du programme, qui s'élève à environ 253,7 millions de dollars pour la campagne agricole de 2013-2014, et le rapport coûts-avantages est de 5,9:1.

Tableau 4.10.1 : Analyse coûts-avantages du Programme de paiements anticipés - Avantages

Avantages	Montant (M$)
Frais d'intérêts épargnés par les producteurs sur les avances sans intérêt du PPA	93,5 $
Frais d'intérêt épargnés par les producteurs sur les avances du PPA portant intérêt	28,0
Revenus supplémentaires touchés par les producteurs découlant du fait d'avoir retardé la vente de leurs produits	184,4
Total des avantages	305,9 $
Remarque : Les avantages et les coûts figurant dans le tableau ci-dessus sont fondés sur la campagne agricole de 2013-2014, à l'exception des dépenses du programme. Étant donné que l'examen et le recouvrement des prêts en souffrance consentis dans le cadre du PPA, exigent passablement de temps, le montant de 46,4 millions de dollars représentant les coûts de programme moyens annuels a servi à l'analyse coûts-avantages

Tableau 4.10.2 : Analyse coûts-avantages du Programme de paiements anticipés - Coûts

Coûts	Montant (M$)
Coût moyen du PPA pour les huit dernières années (2007-2008 à 2014-2015)[1]	46,4 $
Coûts associés au recouvrement des prêts impayés ayant été consentis dans le cadre du PPA	1,0 $
Frais de demande d'avance payés par les producteurs aux agents d'administration du PPA	4,8
Total des coûts	52,2 $
[1] Les montants figurant dans la section avantages proviennent des réponses fournies par les participants au sondage mené en 2015 auprès des producteurs ayant reçu des avances dans le cadre du PPA en 2013. Remarque : Les avantages et les coûts figurant dans le tableau ci-dessus sont fondés sur la campagne agricole de 2013-2014, à l'exception des dépenses du programme. Étant donné que l'examen et le recouvrement des prêts en souffrance consentis dans le cadre du PPA, exigent passablement de temps, le montant de 46,4 millions de dollars représentant les coûts de programme moyens annuels a servi à l'analyse coûts-avantages

Avantages nets :

Total des avantages : 305,9 $
Total des coûts : 52,2 $
Avantages nets : 253,7 $
Rapport coûts-avantages : 1:5.9

4.3.4 Satisfaction et normes de service

Le PPA a respecté ses normes de service dans la plupart des cas, comme il est indiqué dans le tableau suivant (tableau 4.11).

Tableau 4.11 : Atteinte des normes de service du PPA en 2013-2014

Norme de service	Objectif	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014	2014-2015
Nombre d'agents d'exécution du PPA ayant conclu un accord de garantie d'avance dans les huit semaines suivant la présentation d'une demande dûment remplie	80 %	94 %	94 %	89 %	91 %	96 %
Nombre d'agences de commercialisation participant au PMCP ayant conclu des ententes dans les huit semaines suivant la présentation d'une demande dûment remplie	90 %	100 %	100 %	67 %	67 %	67 %
Répondre aux demandes de nature générale reçues par téléphone dans un délai d'un jour ouvrable (PPA)	80 %	s.o.	s.o.	s.o.	81 %	91 %
Répondre aux demandes de nature générale reçues par courriel dans un délai de deux jours ouvrables (PMCP)	80 %	s.o.	s.o.	s.o.	100 %	100 %
s.o. = sans objet Remarque : Un système permettant d'effectuer le suivi des délais pour répondre aux demandes a été créé en 2013-2014; ainsi, aucune donnée n'est disponible avant cet exercice.

Selon le sondage mené dans le cadre de la présente évaluation, la plupart des producteurs (91 %) ayant reçu des avances dans le cadre du PPA en 2013 étaient satisfaits ou très satisfaits de la prestation du PPA. En comparaison, selon un sondage mené auprès des producteurs en 2010, le programme Agri-protection avait reçu la note de 85 %, et le programme Agri-stabilité celle de 68 %. Les raisons les plus fréquemment citées par les producteurs ayant participé au sondage concernant leur degré de satisfaction à l’égard du programme sont les suivantes : le processus de demande du PPA est facile, le personnel est bien informé et est serviable, et le traitement des prêts est efficace et rapide.

Le PMCP a atteint son objectif concernant la conclusion d’accords de garantie des prix avec 90 % des agences de commercialisation dans un délai de huit semaines suivant la présentation d’une demande dûment remplie pour deux des cinq années évaluées.

4.3.5 Efficience et rentabilité du Programme de mise en commun des prix

Les frais de prestation du PMCP sont très faibles. Selon AAC, un demi équivalent temps plein est consacré au PMCP (environ 100 000 $) annuellement. Les agents d'exécution du PMCP n'ont pas présenté de réclamation en vertu de la garantie de prix depuis l'entrée en vigueur de la LPCA en 1997. Les agents d'exécution du PMCP ont affirmé que la prestation du programme est efficiente et qu'elle ne crée pas de fardeau administratif pour leurs agences.

4.4 Conception et prestation

En ce qui concerne la conception et la prestation, même si certaines personnes interrogées ont mentionné la nécessité d’augmenter les limites des prêts dans le cadre du PPA, les données du programme et les sondages menés auprès des producteurs montrent qu’il n’est pas nécessaire de le faire en ce moment. À la lumière des leçons tirées du versement d’avances de secours en 2008-2009, l’évaluation a aussi montré qu’il serait utile d’élaborer un cadre de travail pour déterminer s’il est possible d’atténuer de façon importante une situation d’urgence économique en ayant recours aux composantes du PPA concernant les graves difficultés financières. Par ailleurs, il a été mentionné que le système SEPPPA satisfait aux besoins de la plupart des agents d’exécution et que les modifications récentes sur le plan législatif ont réglé de nombreux problèmes de conception et de prestation, ce qui améliorera vraisemblablement l’efficience du programme.

Quant à l’amélioration de la conception du programme, presque deux tiers (63 %) des agents d’exécution du PPA interrogés ont mentionné qu’il serait nécessaire de revoir le montant d’avance maximal consenti dans le cadre du PPA, qui est de 100 000 $ pour la tranche sans intérêt et de 300 000 $ pour la tranche portant intérêt. Toutefois, les données du programme montrent qu’il n’est pas nécessaire de modifier les limites actuelles, parce que seulement 34 % des avances consenties dans le cadre PPA ont permis au bénéficiaire de tirer avantage de la limite de 100 000 $ pour la tranche sans intérêt au cours de la période de trois ans allant de 2011 à 2013, et que seulement 2 % des avances
consenties dans le cadre du PPA ont permis au bénéficiaire de tirer avantage du montant d’emprunt maximal de 400 000 $.

Environ la moitié (47 %) des producteurs participant au sondage qui ont reçu des avances dans le cadre du PPA en 2013 ont affirmé que les limites d’emprunt devraient demeurer semblables ou rester les mêmes; 22 % ont répondu qu’elles devraient être quelque peu modifiées; 21 % ont répondu qu’elles devraient être augmentées de façon importante. Même si les limites d’emprunt actuelles limitent probablement la participation au PPA des producteurs ayant une grande entreprise agricole, ceux‑ci sont plus en mesure d’obtenir du financement à des taux d’intérêt avantageux auprès du secteur privé et ne sont pas confrontés à autant de difficultés liées à l’accès au financement et au manque de liquidités que les producteurs dont l’entreprise agricole est plus petite. Le programme a pour objectif non pas de remplacer les institutions financières, mais de réduire les pressions financières associées aux coûts de production tout en offrant aux producteurs agricoles un accès au marché. Les limites d’emprunt actuelles permettent d’atteindre cet objectif.

La conception et les processus de prestation du PPA ont récemment fait l’objet d’un examen approfondi. Cet examen a entraîné des modifications à la LPCA, apportées par la Loi sur la croissance dans le secteur agricole (projet de loi C‑18), qui a reçu la sanction royale en février 2015. Le processus de mise à jour des règlements liés à la LPCA fondé sur les conclusions de l’examen est en cours et devrait être terminé d’ici février 2016.

Comme mentionné précédemment, l’examen portant sur les dispositions prévues dans la LPCA touchant les avances de secours mené par AAC en 2011 et les entrevues menées dans le cadre de la présente évaluation ont montré que ce type d’avances n’est pas un outil idéal pour venir en aide aux secteurs soumis à un ajustement structurel à long terme. Ainsi, il serait avantageux pour le programme d’examiner la disposition de la LPCA concernant les graves difficultés financières en s’appuyant sur les leçons tirées de la crise de 2008-2009 afin de s’assurer que cette disposition permet d’obtenir les résultats souhaités.

Il a été mentionné que le SEPPPA satisfait aux besoins de la plupart des agents d’exécution. Quelques agents d’administration ont mentionné que le SEPPPA serait plus utile s’il permettait de regrouper les données par province, par producteur ou par produit de base. Certains ont même mentionné que le SEPPPA serait plus utile s’il leur était possible de produire un rapport sur leurs producteurs sans devoir obtenir du soutien d’un membre du personnel d’AAC. Selon le personnel du programme, le système SEPPPA fait l’objet d’améliorations continues afin de satisfaire aux besoins des agents d’exécution et du programme en général.

Néanmoins, selon les entrevues menées auprès des agents d’exécution du PPA et du personnel du programme, les modifications récemment apportées à la LPCAet au PPA permettront d’améliorer davantage l’efficience du programme. Les principales modifications apportées au PPA sont les suivantes :

Les producteurs ont accès à des avances de fonds pour tous leurs produits de base par l’entremise d’un seul agent d’exécution du programme. Le fait de pouvoir obtenir une avance dans le cadre du PPA en traitant avec un seul agent d’exécution permettra de réduire le fardeau administratif et les frais d’administration imposés aux producteurs de multiples produits de base. Au lieu d’avoir à présenter des demandes à de multiples agents d’exécution, les producteurs peuvent choisir de présenter une demande en vue d’obtenir une avance à un seul agent d’exécution pour tous leurs produits de base.
De nouveaux accords pluriannuels sont mis en place, ce qui permet de réduire les tâches administratives des producteurs et des agents d’exécution. Selon les modifications apportées au processus d’évaluation touchant les agents d’exécution, les agents d’exécution du PPA qui participent au programme depuis plusieurs années devront se soumettre à une évaluation exhaustive quinquennale et à une mini-évaluation annuellement; ils n’auront plus à faire l’objet d’une évaluation exhaustive chaque année.
L’augmentation du nombre d’options pour le remboursement, par les producteurs, des avances consenties, y compris la possibilité pour le producteur qui décide de garder ses produits après la fin de la campagne agricole de rembourser son avance sans payer de pénalité. Les modifications apportées aux modalités de remboursement diminueront les obstacles et les frais involontaires pour les producteurs. Par exemple, sous le nouveau régime, les producteurs de produits de base périssables n’auront pas à fournir une preuve de vente de leurs produits, et il existera des exceptions permettant de rembourser l’avance sans présenter de preuve de vente dans le cas où le producteur peut prouver qu’il possède toujours le produit agricole.
Les producteurs pourront utiliser plus de types de garantie pour obtenir une avance, comme des polices d’assurance privées ou d’autres types d’assurances. Les modifications apportées aux exigences liées à l’admissibilité offrent davantage d’options aux producteurs quant au moyen de garantir leurs avances consenties dans le cadre du PPA; ils ne seront plus limités à l’utilisation des programmes Agri-protection et Agri-stabilité.
L’accroissement du nombre de produits de base admissibles à l’octroi d’avances dans le cadre du PPA, y compris des classes spécifiques de bovins de reproduction, de porcs, de moutons et de chèvres destinées à la commercialisation.

Pour terminer, le programme a satisfait aux exigences établies par la Réponse et le plan d’action de la direction dont il a fait l’objet à la suite de la précédente « Évaluation de l’aspect administratif des programmes réglementés par la Loi sur les programmes de commercialisation agricole » (novembre 2011).

5.0 Conclusions de l'évaluation

Pertinence

Les producteurs qui ne sont pas en mesure d’obtenir du financement adéquat auprès du secteur privé bénéficient grandement du soutien offert par le PPA. Les producteurs qui sont en mesure d’obtenir du financement adéquat d’une autre source bénéficient de la différence entre le taux d’intérêt sur l’emprunt consenti par le PPA et celui offert dans le secteur privé. Comme les taux d’intérêt sont faibles actuellement et que les prix des produits de base sont élevés, l’avantage n’est pas important en ce moment pour ces producteurs. Toutefois, une augmentation des taux d’intérêt ou une diminution des prix des produits de base augmenterait cet avantage.

Les personnes interrogées ont mentionné que la tranche du prêt ne portant pas intérêt est importante, car elle aide à inciter les producteurs à participer au programme, ce qui permet aux responsables du programme de stimuler l’octroi de financement à taux favorable dans le secteur privé. Comme l’admissibilité des producteurs au PPA n’est pas établie en fonction de leur besoin d’augmenter leurs liquidités, il est probable que le programme procure aussi des avantages à certains producteurs qui n’éprouvent pas de difficultés financières.

Il ressort de l’évaluation que les programmes constitués par la LPCA sont alignés sur les priorités du gouvernement fédéral et les résultats stratégiques du Ministère. Les avances à court terme versées dans le cadre du PPA et du PMCP servent de complément à d’autres services offerts par les gouvernements fédéral et provinciaux ou par le secteur privé qui fournissent un financement à long terme servant à effectuer des dépenses en immobilisations et un financement sous forme de crédit de fonctionnement non garanti adossé à des actifs réalisables.

Rendement – rentabilité

Sur le plan de l'atteinte des résultats prévus, les programmes de la LPCA ont, en grande partie, produit les extrants prévus et atteint les résultats attendus.

Même si les taux de participation ont diminué, le prêt moyen par producteur a augmenté. En conséquence, au cours de quatre des cinq dernières années, le PPA atteint, ou presque, son objectif de rendement de verser au moins 2 milliards de dollars de paiements anticipés. Parmi les principaux facteurs qui ont contribué à la diminution du nombre de producteurs participant au PPA, on trouve les prix élevés des produits de base à faible taux d'intérêt, allant du taux des entreprises premières de 3 pour cent en 2009 à 2,70 pour cent en 2015.^{Footnote 38}

L’évaluation a révélé que le PPA atteint les objectifs prévus concernant l’offre aux producteurs de financement à faible coût afin de réduire les pressions financières à court terme qu’ils subissent.En l'absence du PPA, on estime que 3 092 producteurs n'auraient pas obtenu de financement de remplacement, ce qui a entraîné un manque à gagner de financement d'environ 315 millions de dollars.Les producteurs, les agents d’exécution et les autres personnes interrogées ont tous affirmé que le PPA aide les producteurs à faire face aux pressions financières à court terme. L’évaluation a aussi montré que la flexibilité accrue sur le plan de la commercialisation que permet le PPA a eu des incidences importantes pour les producteurs de produits pouvant être entreposés, lesquels ont grandement bénéficié de la capacité de retarder la commercialisation de leurs produits. Selon les estimations, l’augmentation totale des revenus des producteurs découlant du fait d’avoir retardé la commercialisation de leurs produits en 2013-2014 s’élevait à 184,4 millions de dollars.

Les résultats de l’évaluation montrent que le PMCP a atteint le résultat prévu, soit de fournir un fonds de trésorerie minimal permettant aux producteurs de faire face aux pressions financières à court terme auxquelles ils sont confrontés. Toutefois, le faible nombre de demandes de participation au PMCP a réduit l’impact global du programme.

Rendement – efficience et rentabilité

En comparaison, d'autres programmes de prêts, les coûts de gestion des prêts garantis par le PPA et les taux de remboursement ont été plutôt faibles. Les avantages économiques que présente le PPA dépassent largement les coûts du programme. De façon générale, les producteurs sont satisfaits de la prestation du PPA, qui se fait par l'entremise d'agents d'exécution, et le PPA et le PMCP ont respecté leurs normes de service dans la plupart des cas. En ce qui concerne le PMCP, les coûts de prestation du programme sont très faibles, et les agences de commercialisation participant au programme n'ont pas présenté de réclamation depuis la promulgation de la LPCA en 1997.

Conception et prestation

À la lumière des leçons tirées du versement d'avances de secours en 2008-2009, l'évaluation a montré qu'il serait utile d'élaborer un cadre de travail pour déterminer s'il est possible d'atténuer de façon importante une situation d'urgence économique en ayant recours aux composantes du PPA concernant les graves difficultés financières.

Néanmoins, les modifications récentes sur le plan législatif ont réglé de nombreux problèmes de conception et de prestation, ce qui améliorera vraisemblablement l'efficience du programme.

6.0 Enjeux et recommandations

La présente évaluation comprend les enjeux, les recommandations et les réponses et plans d'action de la direction suivants :

Recommandation n^o 1
La Direction générale des programmes d'AAC devrait :

Élaborer un cadre de travail permettant d'évaluer s'il est possible d'atténuer de façon importante une situation d'urgence économique en ayant recours aux composantes du PPA concernant les graves difficultés financières.
- Réponse et plan d'action de la direction
  Recommandation acceptée : Les responsables de la Direction générale des programmes d'AAC collaboreront avec la Direction générale des politiques stratégiques afin d'élaborer un cadre de travail concernant l'application des dispositions sur les graves difficultés financières prévues dans la LPCA. Le cadre de travail fournira une orientation relative à l'application de ces dispositions et on déterminera si ce mécanisme permettrait d'atténuer la situation et si l'application de ces dispositions serait cohérente avec les résultats souhaités du programme et respecterait la LPCA.
- Date prévue d'achèvement
  Janvier 2017
- Responsables
  Sous-ministre adjoint, Direction générale des programmes
  Directeur général, Direction des programmes de gestion des risques de l'entreprise, Direction générale des programmes
Recommandation n^o 2
La Direction générale des programmes d’AAC devrait :

Examiner le modèle logique et la stratégie de mesure du rendement du PPA et du PMCP afin de s’assurer que les extrants, les résultats et les indicateurs définissent et mesurent avec exactitude le rendement du programme. En particulier, la Direction générale devrait déterminer comment on peut tirer avantage au maximum du sondage portant sur les programmes de gestion des risques de l’entreprise pour obtenir des données relatives aux indicateurs liés aux résultats intermédiaires et finaux.
- Réponse et plan d'action de la direction
  Recommandation acceptée : La Direction générale des programmes d'AAC passera en revue le modèle logique et la stratégie de mesure du rendement des programmes constitués par la LPCA et élaborera des mesures du rendement améliorées qui seront mieux harmonisées avec les résultats intermédiaires et finaux du PPA et du PMCP. Ce processus comprendra un examen portant sur la façon de tirer avantage du sondage portant sur les programmes de GRE afin d'améliorer la mesure du rendement du PPA et du PMCP
- Date prévue d'achèvement
  Janvier 2017
- Responsables
  Sous-ministre adjoint, Direction générale des programmes Directeur général, Direction des programmes de gestion des risques de l'entreprise, Direction générale des programmes

Annexe 1 : Bibliographie

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Annexe 2 : Modèle logique des programmes constitués par la Loi sur les programmes de commercialisation agricole

Objectif(s) : Les programmes de gestion des risques de l'entreprise fournissent aux producteurs des outils efficaces pour gérer les risques de l'entreprise largement indépendants de leur volonté. La LPCA a pour objet de constituer des programmes pour favoriser la commercialisation des produits agricoles. Le Programme de paiements anticipés (PPA) facilite l'accès au crédit en offrant des avances de fonds aux producteurs et aide ces derniers en offrant des garanties financières qui favorisent la commercialisation de leurs produits agricoles lorsque la conjoncture du marché et les prix sont plus avantageux, pendant une période déterminée (p. ex. une campagne agricole). Le Programme de mise en commun des prix (PMCP) favorise la commercialisation des produits agricoles selon un plan coopératif en offrant un prix minimal moyen pour les produits vendus par les agences de commercialisation coopérative.

Programme Activités : Programme de mise en commun des prix

Recevoir, examiner et approuver les demandes des agences de commercialisation
Recevoir, examiner et traiter les rapports de vente mensuels
Recevoir, examiner et traiter les réclamations présentées au titre de la garantie de prix

Programme Activités : Programme de paiements anticipés

Recevoir, examiner et approuver les demandes des agents d’exécution du programme
Obtenir les taux sur les avances de la DGSIM à l’égard des produits admissibles
Faire la promotion du programme
Recevoir, examiner et traiter les réclamations de remboursement d’intérêts
Recevoir, examiner et traiter les réclamations de remboursement relatives aux défauts de paiement
Élaborer les lignes directrices du programme
Effectuer des visites de vérification de conformité

Programme Extrants: Programme de mise en commun des prix

Accords de garantie des prix conclus avec une agence de commercialisation
Honorer la garantie de prix octroyée aux agences de commercialisation

Programme Extrants: Programme de paiements anticipés

Accords de garantie d’avance conclus entre AAC, les agents d’exécution et les prêteurs
Payer la prestation sans intérêt
Honorer la garantie de remboursement octroyée aux prêteurs
Mettre en œuvre les lignes directrices du programme

Programme Résultats immédiats: Programme de mise en commun des prix
Les agents d'exécution du programme sont en mesure d'obtenir du financement à un taux d'intérêt préférentiel afin de verser des avances de fonds aux producteurs admissibles

Programme Résultats immédiats: Programme de paiements anticipés
Administrators can secure financing at preferential interest rates to issue cash advances to eligible producers

Résultats intermédiaires : Les producteurs ont accès à du financement à faible coût, ce qui améliore leur souplesse en matière de commercialisation pendant la durée de l'accord et leur permet de faire face aux pressions financières à court terme

Résultat final : Les producteurs sont en mesure de gérer les risques de l'entreprise associés aux besoins en liquidités

Lien avec l'architecture d’alignement des programmes : Gestion des risques de l'entreprise 1.1.6

Résultat stratégique d'Agriculture et Agroalimentaire Canada : Résultat stratégique d'AAC (RS1) : Un secteur de l'agriculture, de l'agroalimentaire et des produits agro-industriels compétitif et axé sur le marché qui gère les risques de manière proactive

Source : Stratégie de mesure du rendement et de gestion des risques du programme

Note de bas de page

Note de bas de page 1

Obtenu en multipliant l'avance moyenne du PPA de 101 700 $ par le nombre total de producteurs qui n'auraient pas obtenu un prêt (3 092 producteurs de 23 786) en 2013-14.

Retour à la référence de la note de bas de page 1

Note de bas de page 2

Taux de remboursement : Le montant total des paiements garantis versés par AAC aux prêteurs commerciaux qui n'ont pas été payés par les producteurs, divisé par le montant total des avances, exprimé en pourcentage (%).

Retour à la référence de la note de bas de page 2

Note de bas de page 3

Retour à la référence de la note de bas de page 3

Note de bas de page 4

Taux de défaut de paiement : Le montant des avances versées dans le cadre du PPA qui n'ont pas été remboursées à la fin de la campagne agricole et qui a été transféré dans un « compte de mauvaise créance », divisé par la somme de toutes les avances consenties dans le cadre du PPA po0ur la campagne agricole en question.

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Note de bas de page 5

Il est à noter que puisque le sondage ne portait que sur les années 2009 et 2013 du programme, les producteurs ont répondu en se fondant sur leur expérience au cours de ces années, et leurs commentaires pourraient ne pas être représentatifs des expériences vécues d'autres années. Il est possible que les expériences vécues par les producteurs au cours des années de programme visées par le sondage soient uniques et qu'elles ne puissent s'appliquer à d'autres années.

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Note de bas de page 6

http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/LoisAnnuelles/2015_2/page-1.html.

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Note de bas de page 7

Association des cultivateurs d'avoine des Prairies, Mémoire de révision du CTA, 5 décembre 2014. Pg. 5. http://www.poga.ca/images/pdf/CTA_Review_Submission.pdf et Canola Digest, septembre 2014

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Note de bas de page 8

CBC, Les agriculteurs empruntent la trésorerie gouvernementale, car l'arriéré de céréales se poursuit. Le 29 avril 2014. http://www.cbc.ca/news/business/farmers-borrow-government-cash-as-grain-backlog-continues-1.2625388

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Note de bas de page 9

La Commission de développement de l'orge de la Saskatchewan, page 1, http://www.barleycanada.com/wp-content/uploads/2015/03/SBDC-Submission-to-CTA-Review-Panel-Final.pdf, et Gray, Richard ( 2014) « Impacts économiques des niveaux élevés d'exportation des producteurs de grains de l'Ouest canadien », Rapport à la Saskatchewan Wheat Development Commission, 27 novembre 2014.

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Note de bas de page 10

Le taux de base des prêts aux entreprises de la Banque du Canada était de 2,70 % en date du 1er janvier 2016 (http://www.banqueducanada.ca/taux/sommaire-quotidien/)

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Note de bas de page 11

Veuillez vous reporter à la section 4.2.1.3 pour connaître le calcul permettant d'établir ce montant (pages 33 et 34).

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Note de bas de page 12

L'analyse coûts-avantages est fondée sur la campagne agricole de 2013-2014, à l'exception des dépenses de programme, et sur l'hypothèse selon laquelle les producteurs ont contracté l'emprunt pour toute la durée de la campagne agricole. L'analyse ne tient pas compte des différentes étapes de production pendant lesquelles les producteurs peuvent contracter un emprunt, c.-à-d. avant et pendant la campagne agricole. En conséquence, l'avantage quant aux frais d'intérêts dont fait état l'analyse pourrait être légèrement surestimé.

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Note de bas de page 13

Aperçu du secteur de l'agriculture pour 2015 de Statistique Canada.

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Note de bas de page 14

Les agriculteurs amateurs sont exclus (producteurs ayant des revenus inférieurs à 25 000 $).

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Note de bas de page 15

Il est à noter que ce nombre est vraisemblablement surestimé. Pendant cette période, et jusqu'en 2008 2009, les responsables du programme utilisaient des dossiers papier, et, en conséquence, il est probable que des producteurs qui traitaient avec plusieurs agents d'exécution ont été comptés plus d'une fois.

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Note de bas de page 16

Enquête financière sur les fermes de 2006 et de 2011 de Statistique Canada. Les données au-delà de 2011 n'étaient pas disponibles.

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Note de bas de page 17

Difficultés économiques graves: Lorsqu'une catégorie de producteurs semblables subit de graves difficultés économiques, des avances d'urgence peuvent être émises, lorsque la provision de l'avance devrait atténuer sensiblement la situation. Le montant maximum de l'avance d'urgence est de 400 000 $ ou 100 % de l'avance régulière prévue.

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Note de bas de page 18

Le défaut de paiement implique de modifier les modalités de l'administrateur et d'allonger la période de remboursement du prêt. Cela se produit lorsque les producteurs d'un administrateur ne sont pas en mesure de respecter leurs conditions de remboursement parce qu'il n'y avait pas d'opportunités commerciales pour les producteurs de vendre leurs produits ou que les producteurs étaient confrontés à des situations financières extrêmement difficiles.

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Note de bas de page 19

Banque du Canada. Taux d'intérêt administré par la Banque Chartered - Prime Business.

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Note de bas de page 20

Pour plus d'informations sur les changements législatifs, voir la section 4.4.

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Note de bas de page 21

Comme mentionné précédemment, les programmes antérieurs au PPA avaient été créés pour répondre au besoin de fournir des liquidités aux producteurs afin qu'ils puissent entreposer leurs produits récoltés pour les vendre au moment où les prix sont les plus élevés, mais, au fil du temps, les produits agricoles ne pouvant pas être entreposés et le bétail ont été ajoutés aux produits agricoles pouvant être entreposés à titre de produits agricoles permettant d'obtenir des avances de fonds.

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Note de bas de page 22

Sondage mené en 2015 auprès des producteurs ayant reçu des avances garanties par le PPA en 2013.

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Note de bas de page 23

Ibid. Une note de cinq est très bien alignée, alors que 1 n'est pas du tout alignée.

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Note de bas de page 24

Le programme permet une certaine souplesse. Par exemple, si un producteur a besoin de son paiement au titre d'un programme de gestion des risques de l'entreprise pour préparer sa prochaine campagne agricole, dont les recettes lui permettront de rembourser l'avance consentie dans le cadre du PPA, les responsables du PPA ont la possibilité d'octroyer un sursis de mise en défaut.

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Note de bas de page 25

Les normes de services sont abordées dans la section du présent rapport portant sur l'efficience et la rentabilité.

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Note de bas de page 26

Banque du Canada. Taux d'intérêt administré par la Banque à charte - Le taux d'affaires de premier ordre variait de 3 % en 2009 à 2,70 % en 2015.

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Note de bas de page 27

Obtenu en multipliant l'avance moyenne du PPA de 101 700 $ par le nombre total de producteurs qui n'auraient pas obtenu un prêt (3 092 producteurs de 23 786) en 2013-14.

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Note de bas de page 28

Sur la base des réponses multiples des producteurs dans l'Enquête de 2015.

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Note de bas de page 29

Sondage mené en 2015 auprès des producteurs ayant reçu des avances garanties par le PPA en 2013.

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Note de bas de page 30

À partir de 2014, les producteurs de grains et d'oléagineux de l'Ouest canadien ont dû fournir une preuve de vente après leur passage de la Commission canadienne du blé à L'Association canadienne des producteurs de semences (ACPS). De nombreux producteurs ont choisi de ne pas fournir de preuve de vente de leurs produits en 2014 parce que la pénalité encourue était déjà couverte par la retenue effectuée par l'ACPS et que les producteurs n'ont pas ressenti l'incidence de cette exigence. Le sursis de la mise en défaut dans le secteur de la production de grains et d'oléagineux aussi fait en sorte que le programme n'a pas atteint son objectif en 2012-2013 à cause de la crise du transport du grain survenue en 2013.

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Note de bas de page 31

Sondage mené en 2015 auprès des producteurs ayant reçu des avances garanties par le PPA en 2013.

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Note de bas de page 32

Idem.

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Note de bas de page 33

Il pourrait être nécessaire d'effectuer un examen plus approfondi pour cerner la raison de l'augmentation générale des taux de défaut de paiement au cours des dernières années.

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Note de bas de page 34

Sondage mené en 2015 auprès des producteurs ayant reçu des avances garanties par le PPA en 2013.

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Note de bas de page 35

Agriculture et Agroalimentaire Canada. Évaluation de l'aspect administratif des programmes réglementés par la Loi sur les programmes de commercialisation agricole (2011).

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Note de bas de page 36

Comme mentionné précédemment, AAC essaie de recouvrer tous les montants qui lui sont dus après avoir remboursé les institutions financières, y compris les frais d'intérêts impayés. Ainsi, la Direction générale de la gestion intégrée tente encore de recouvrer les prêts pour lesquels la garantie de remboursement a été honorée.

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Note de bas de page 37

Les taux de remboursement définitifs par exercice du PPA ne sont pas encore disponibles pour 2008-2009 et les exercices suivants parce que les dossiers des avances en défaut de paiement sont encore gérés par les agents d'exécutions en raison d'ententes de remboursement visant les sommes impayées. Les producteurs continueront de payer leurs avances en défaut de paiement dans le cadre d'une entente de remboursement pouvant s'étendre sur trois ans. Les sursis à la mise en défaut des avances consenties aux producteurs de bovins et de porcs en 2008-2009 allongent aussi cette période parce que deux sursis à la mise en défaut ont été octroyés, ce qui a retardé la conclusion d'ententes de remboursement pour les producteurs touchés par ces mesures.

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Note de bas de page 38

Banque du Canada. Taux d'intérêt administré par la Banque Chartered - Prime Business.

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