Sixième rapport sur la Loi sur la protection du revenu Agricole

Juillet 2022

Numéro de catalogue : A22-670/2022F-PDF
ISBN : 978-0-660-42661-7
Numéro d'AAC : 13112F
Issued also in English under the title Sixth Report on the Farm Income Protection Act.

Abbréviations

AAC
Agriculture et Agroalimentaire Canada
APB
Assurance des prix du bétail
BVE
Bureau de la vérification et de l’évaluation d’Agriculture et Agroalimentaire Canada
CA
Cultivons l’avenir
CA 2
Cultivons l’avenir 2
EIE
Évaluation de l’impact environnemental
FPT
Fédéral‑provincial‑territorial
GRE
Gestion des risques de l’entreprise
LMR
Limite de la marge de référence
LPRA
Loi sur la protection du revenu agricole
OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
OMC
Organisation mondiale du commerce
PAAC
Programme d’aide aux agriculteurs en cas de catastrophe
PCA
Partenariat canadien pour l’agriculture
PCS
Prochain cadre stratégique
PIDCF
Programmes d’indemnisation des dommages causés par la faune
VNA
Ventes nettes ajustées

Résumé

Un examen de l’application de la Loi sur la protection du revenu agricole (LPRA) est fait tous les cinq ans. L’examen actuel, soit le Sixième rapport au Parlement sur la Loi sur la protection du revenu agricole 2017‑2021 (ci‑après le Sixième examen), fait le point sur les programmes Agri‑protection, Agri‑stabilité, Agri‑investissement et Agri‑relance offerts dans le cadre de la LPRA durant cette période. La période visée par cet examen s’étend sur les dernières années de l’accord multilatéral fédéral‑provincial‑territorial (FPT) Cultivons l’avenir 2 (CA 2) (2013‑2017) et se poursuit dans le cadre de la conception et de la mise en œuvre des programmes du Partenariat canadien pour l’agriculture (PCA) (2018‑2022).

Le rapport est divisé en quatre sections, et ses objectifs sont les suivants :

  • offrir un aperçu des programmes de gestion des risques de l’entreprise (GRE) autorisés en vertu de la Loi qui tient compte des modifications apportées aux paramètres des programmes durant la période visée par le Sixième examen;
  • résumer les résultats et les conclusions des études, des évaluations et des audits effectués durant la période visée par l’examen;
  • offrir un résumé des évaluations de l’impact environnemental (EIE) effectuées durant la période visée par l’examen et des types de répercussions que les programmes de GRE pourraient avoir;
  • fournir « un examen du fonctionnement de la Loi » en évaluant la façon dont les programmes autorisés en vertu de la Loi respectent les principes énoncés au paragraphe 4(2) de la Loi.

Les changements aux programmes mis en œuvre pendant le PCA tenaient compte des conclusions et des recommandations des diverses études, évaluations et audits réalisés au cours de la période visée par l’examen et des renseignements fournis par les partenaires provinciaux et territoriaux d’Agriculture et Agroalimentaire Canada et les groupes de producteurs du secteur. Les principales conclusions et recommandations étaient notamment que les gouvernements déterminent des façons d’encourager l’élaboration d’outils complémentaires de gestion des risques et explorent des façons de modifier la série des programmes de GRE afin d’améliorer l’équité, la rapidité et la prévisibilité des programmes.

Les programmes mis en œuvre au cours de la période visée par le Sixième examen respectaient les principes énoncés au paragraphe 4(2) de la LPRA. L’ensemble de programmes de GRE a appuyé les résultats stratégiques du PCA en aidant les agriculteurs à gérer les risques associés à la grande volatilité des marchés et aux catastrophes. Selon les évaluations de l’impact environnemental (EIE), les programmes de GRE ont des effets négatifs minimaux sur l’environnement. Le rapport indique que la LPRA demeure un cadre législatif efficace pour aider les agriculteurs canadiens à gérer les risques.

Introduction

La Loi sur la protection du revenu agricole (LPRA) est une loi « habilitant le gouvernement du Canada, d’une part, à conclure avec les provinces des accords visant la protection du revenu des producteurs agricoles et, d’autre part, à prendre d’autres mesures à cette fin ».Note de bas de page 1 Dans cette optique, la Loi fournit le cadre législatif relatif aux accords fédéraux‑provinciaux‑territoriaux (FPT) portant sur les risques liés à l’exploitation et au revenu auxquels les producteurs agricoles canadiens sont confrontés. Les programmes agricoles offerts durant cette période, et particulièrement les programmes de gestion des risques de l’entreprise (GRE), Agri‑protection, Agri‑stabilité, Agri‑investissement et Agri‑relance, ont aidé les agriculteurs à gérer divers types de risques, notamment les risques financiers, ainsi que les stratégies d’assurance, le rétablissement après une catastrophe et les autres formes d’aide.

Depuis l’entrée en vigueur de la LPRA, l’administration des programmes relève de la compétence du ministère de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire du Canada (ci‑après le « Ministère » ou AAC). L’examen actuel porte sur les programmes mis en œuvre dans le cadre de la LPRA pour la période de 2017 à 2021. La période visée par ce rapport commence après la mise en œuvre des programmes de l’accord multilatéral de FPT CA 2 (2013 à 2017) et se poursuit parallèlement à la conception et au lancement des programmes proposés dans le cadre du PCA (2018 à 2022).

Le Sixième examen évalue le rendement des programmes relativement aux exigences de la LPRA.Note de bas de page 2 Un examen des programmes autorisé en vertu de la Loi est effectué tous les cinq ans depuis l’entrée en vigueur de la Loi en 1991. L’article 20 de la Loi exige qu’un examen de l’application de cette Loi soit fait (a) avant le 1er avril 1996, puis (b) tous les cinq ans. Le présent rapport sur la LPRA satisfait également à l’exigence de rapport de l’accord sur PCA, lequel prévoit un examen approfondi des programmes Agri‑stabilité et Agri‑investissement (annexe A, clause 12.1).

Les conditions économiques au cours de la période visée par le Sixième examen (2017 à 2021) ont été généralement positives pour les producteurs agricoles. Après avoir chuté en 2018 et en 2019 par rapport à 2017, le revenu monétaire net a atteint un sommet inégalé en 2020, malgré la pandémie de COVID‑19, grâce à une forte croissance des recettes monétaires agricoles qui a été généralisée dans l’ensemble des provinces.Note de bas de page 3 La hausse des recettes tirées des cultures a entraîné le gain global des recettes du marché en 2020, tandis que les revenus du secteur de l’élevage ont diminué en raison des défis liés à la COVID‑19, notamment la fermeture temporaire des installations de transformation. Cependant, 2021 a été une année très difficile dans l’Ouest canadien et dans certaines parties de l’Ouest de l’Ontario, car une sécheresse importante a gravement touché la production agricole et a entraîné des coûts extraordinaires pour l’alimentation, l’eau et l’entretien des troupeaux de bétail. En Colombie-Britannique, les inondations sans précédent qui ont touché ses régions méridionales à la fin de 2021 ont eu d’autres effets dévastateurs sur les producteurs, et des efforts de reconstruction importants devront être faits dans les années à venir.

Comme l’indique le résumé, le Sixième examen est divisé en quatre parties. La première partie décrit en détail les programmes de GRE autorisés en vertu de la LPRA, y compris les modifications apportées aux programmes dans le cadre de CA 2 et du PCA. La deuxième partie résume les résultats et les conclusions des études, des évaluations et des audits effectués durant la période visée par l’examen. La troisième partie résume les résultats des EIE effectuées durant la période visée, comme le prescrit la Loi. La quatrième et dernière partie résume dans quelle mesure les programmes de GRE actuels sont conformes au paragraphe 4(2) de la Loi, intitulé «« Critères » (annexe A).

Programmes de gestion des risques de l’entreprise

Dans les années 1980, on s’inquiétait de plus en plus du fait que les programmes de soutien agricole du Canada, qui reposaient sur des programmes ponctuels, faussaient les signaux du marché, offraient un soutien inéquitable à l’échelle régionale et entre les produits et risquaient de faire l’objet de mesures commerciales compensatoires. Selon les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), un autre pays pourrait imposer des droits compensatoires sur les importations subventionnées qui nuisent à ses producteurs nationaux. La mise en œuvre de la LPRA en 1991 a fourni un cadre législatif pour autoriser une série de programmes de gestion des risques de l’entreprise (GRE) guidés par un ensemble de principes conçus pour répondre à ces préoccupations. Résultat : une réorientation du soutien, davantage axé sur la stabilisation du revenu de l’ensemble de l’exploitation, uniforme à l’échelle nationale, plutôt qu’une aide régionale propre à certains types de produits.

L’ensemble actuel de programmes a été adopté dans le cadre de Cultivons l’avenir (CA) (2008 à 2012). Le programme Agri-protection a contribué à stabiliser le revenu des producteurs en réduisant les répercussions des pertes de production causées par des catastrophes naturelles graves mais incontrôlables. Le programme Agri- stabilité a été présenté comme un programme fondé sur des marges qui fournissait un soutien du revenu pour les pertes de revenu plus importantes, avec des paiements fondés sur les baisses de marge de l’année en cours par rapport à une marge historique moyenne. Le programme Agri-investissement a été mis en place pour fournir une aide en temps utile et prévisible en cas de baisse de revenu moins importante ou pour effectuer des investissements à la ferme afin d’atténuer les risques. Le programme Agri-relance a également été mis en œuvre pour accroître la capacité de l’ensemble des programmes de GRE en fournissant un cadre uniforme pour l’élaboration d’initiatives fédérales, provinciales et territoriales en réponse à de graves catastrophes. Au cours de Cultivons l’avenir, l’ensemble des programmes de GRE a été jugé trop exhaustif, couvrant les risques normaux qui devaient être gérés par les producteurs et faisant peut être obstacle à l’adaptation.

Dans le cadre du programme Cultivons l’avenir 2 (CA 2) (2013-2017), les gouvernements FPT ont convenu de maintenir le même ensemble de programmes fondamentaux que ceux de Cultivons l’avenir, mais en mettant davantage l’accent sur le soutien en cas d’événements plus graves, compte tenu de la responsabilité des producteurs dans l’autogestion des risques normaux. Le programme d'initiatives AgriRisque (AgriRisque) a également été mis en place pour appuyer la recherche et le développement, ainsi que l'élaboration et l'administration de nouveaux outils de gestion des risques à utiliser dans le secteur agricole pour compléter la série de GRE.

Dans le cadre du Partenariat canadien pour l’agriculture (PCA) (2018 à 2022), les gouvernements FPT ont convenu de maintenir l’orientation stratégique de CA 2, dans laquelle l’ensemble des programmes de GRE aide les producteurs à gérer les risques importants qui menacent la viabilité des exploitations agricoles et qui dépassent leur capacité de gestion. On s’attend à ce que les producteurs gèrent de façon proactive les risques normaux en utilisant d’autres outils de gestion des risques adaptés à leurs besoins. Des changements ont été apportés aux programmes Agri‑investissement et Agri‑stabilité pour assurer un soutien plus équitable aux producteurs, tout en maintenant l’orientation d’Agri‑protection, d’Agri‑relance et d’Agri‑risques. De nouvelles dispositions sur le partage des données ont également été incluses, obligeant les provinces à partager avec AAC les données des programmes au niveau des producteurs afin d’appuyer une plus grande reddition de comptes au public, les audits, les évaluations et la production de rapports.

Les descriptions détaillées des programmes qui suivent proposent une analyse des paramètres de programme et de leur évolution entre CA 2 et le PCA. Chaque description résume l’intention et la vision des programmes, suivies d’une liste des changements particuliers apportés aux programmes dans le PCA. Les changements apportés aux programmes de GRE dans le cadre du PCA ont pris en compte les recommandations des évaluations et des études des programmes de GRE qui ont été réalisées au cours de la période du Sixième examen et qui sont résumées à la section Résumé des études, des évaluations et des audits.

Agri­protection

Agri‑protection offre une assurance contre les pertes de production causées par des risques naturels (c’est‑à‑dire les conditions météorologiques, les ravageurs et les maladies). Le programme est offert aux producteurs sous diverses formes depuis plus de 70 ans, notamment l’assurance‑récolte et l’assurance‑production. Il s’agit d’un programme d’assurance sain du point de vue actuariel dans le cadre duquel les primes sont utilisées pour indemniser les producteurs. Les gouvernements fédéral et provinciaux couvrent une partie du coût des primes pour veiller à ce que le programme demeure abordable pour les agriculteurs. Les régimes d’assurance sont conçus pour couvrir les pertes de production et de biens productifs ainsi que les pertes de qualité d’un produit attribuables à des risques naturels. Les producteurs choisissent le produit agricole qu’ils souhaitent assurer, le type de régime d’assurance, le niveau de protection et la valeur assurable parmi les options offertes dans leur province. Lorsque la production est inférieure au niveau de protection assuré, les producteurs peuvent présenter une demande d’indemnisation.

En plus de s’assurer que les régimes d’assurance provinciaux respectent les exigences du programme et le partage des coûts des primes et d’administration, le gouvernement fédéral fournit également aux provinces un mécanisme de réassurance (financement du déficit). Le mécanisme de réassurance du gouvernement fédéral fait en sorte que les producteurs reçoivent leurs paiements d’indemnités même si les primes versées dans les fonds d’assurance provinciaux sont insuffisantes par rapport aux paiements à effectuer. Tout financement déficitaire fourni est remboursé au fil du temps à partir des primes prélevées dans le cadre du programme. Cinq provinces ont choisi de participer à ce mécanisme (Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Nouveau‑Brunswick et Nouvelle‑Écosse).

Les gouvernements fédéral et provinciaux se partagent 60 % du coût des primes (36 % pour le fédéral, 24 % pour le provincial), tandis que les producteurs versent les 40 % restants. Les coûts administratifs du programme sont partagés dans une proportion de 60:40 entre les gouvernements fédéral et provinciaux, et les régimes sont établis et offerts par chaque province afin de répondre aux besoins des agriculteurs du territoire. L’un des principaux avantages du programme Agri‑protection est la rapidité à laquelle les indemnités sont versées. En effet, des versements peuvent être effectués dès qu’une perte de rendement ou de qualité est déterminée pour une année de production donnée.

Pour appuyer Agri‑protection, la LPRA permet également l’élaboration du Règlement canadien sur l’assurance‑production qui établit les diverses conditions et normes pour veiller à ce que les régimes d’assurance soient solides sur le plan actuariel et financièrement autonomes. De plus, ce règlement prévoit des dispositions d’indemnisation des producteurs pour les dommages causés aux cultures et au bétail par la faune. Les programmes d’indemnisation pour les dommages causés par la faune (PIDCF) sont distincts d’Agri‑protection et les frais sont partagés entre les gouvernements fédéral et provinciaux. Ces programmes ne sont pas structurés comme des produits d’assurance, car les producteurs ne paient pas de prime.

Agri‑protection dans le cadre de Cultivons l’avenir 2 et du Partenariat canadien pour l’agriculture

Dans les deux cadres précédents, Agri‑protection a continué de fonctionner largement de la même façon, puisque les producteurs et les gouvernements ont continué de considérer Agri-protection comme un outil de gestion des risques efficace et efficient. Dans CA 2, l’accent a été mis sur l’amélioration et l’expansion du programme afin d’inclure un plus grand nombre de produits agricoles et certains risques pour mieux répondre aux besoins du secteur en matière de gestion des risques.

Pour poursuivre l’expansion du programme dans le cadre du PCA, les provinces ont eu plus de latitude pour offrir de nouveaux produits d’assurance au titre des programmes existants pour lesquels les producteurs paieraient 100 % du coût de la prime. Cette caractéristique a été créée pour améliorer la participation aux programmes provinciaux et répondre à la demande des producteurs pour une protection accrue. À ce jour, seule la province du Manitoba a profité de cette souplesse.

En plus de l’expansion du programme, de nouvelles dispositions du PCA ont été ajoutées pour améliorer le libellé des fonctions de surveillance d’AAC et appuyer l’évaluation régulière du programme. Par exemple, les critères ont été peaufinés afin de réduire l’ambiguïté du libellé dans l’élaboration des régimes d’assurance qui permettent une protection sans assurer toute la superficie de production d’un produit, dans un seul contrat d’assurance. De nouvelles dispositions sur le partage des données ont également été incluses, obligeant les provinces à communiquer à AAC les données des programmes au niveau des producteurs pour favoriser une plus grande reddition de comptes au public, les audits, l’évaluation et la production de rapports. Les exigences en matière de surveillance et de rapports d’AAC ont été renforcées pour veiller à ce que les décisions provinciales de souscrire une réassurance privée soient conformes aux objectifs de l’accord. Les provinces participantes sont maintenant tenues de communiquer leur stratégie d’achat et les coûts de leur réassurance privée à AAC. Enfin, de nouvelles dispositions du PIDCF ont été ajoutées afin de réduire les pertes de production occasionnées par la faune à l’aide de stratégies existantes et nouvelles d’atténuation et de prévention.

Agri-investissement

Agri‑investissement est un compte d’épargne autogéré par le producteur qui comporte des contributions gouvernementales de contrepartie. Il aide les producteurs à gérer les baisses du revenu et permet de faire des investissements contribuant à atténuer les risques.

Des retraits sont faits quand les producteurs le jugent nécessaire afin de répondre à leurs besoins en liquidités, et l’on s’attend à ce que des fonds soient retirés au cours d’années exceptionnelles, c’est‑à‑dire lorsque leurs revenus agricoles baissent ou lorsque des fonds sont requis pour effectuer des investissements. La portion des fonds attribuable aux contributions gouvernementales et aux intérêts doit être retirée en premier et, à titre de revenu de placement, devient imposable l’année du retrait. Cette structure vise à encourager les producteurs à épargner, tout en s’assurant que les impôts sont payés sur les contributions gouvernementales. Les contributions gouvernementales et les coûts d’administration du programme sont partagés dans une proportion de 60:40 entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux.

Agri‑investissement dans Cultivons l’avenir 2

Dans CA 2, les producteurs disposaient d’une certaine latitude pour gérer les dépôts et les fonds dans leurs comptes Agri‑investissement. Les lignes directrices de CA 2 ont permis aux agriculteurs de déposer une plus grande proportion de leurs ventes nettes ajustées (VNA), définies comme le revenu provenant de produits agricoles admissibles moins les achats de produits agricoles admissibles, dans leurs comptes Agri‑investissement sans contribution gouvernementale de contrepartie. Dans CA 2, les producteurs pouvaient déposer jusqu’à 100 % de leurs VNA par année, comparativement au solde de compte qui ne devait pas dépasser une somme représentant 25 % des VNA moyennes pour l’année de programme et les deux années de programme antérieures dans le cadre de CA. Les producteurs étaient également autorisés à avoir des soldes de compte allant jusqu’à 400 % de leurs VNA moyennes. Ces changements ont été apportés afin d’encourager l’épargne chez les producteurs. Les contributions gouvernementales pour Agri‑investissement dans le cadre de CA 2 étaient fondées sur 1 % des VNA d’un producteur, par rapport à 1,5 % dans le cadre de CA. Le plafond des contributions gouvernementales de contrepartie dans CA 2 a été fixé à 15 000 $, ce qui correspond à des VNA de 1,5 million de dollars, par rapport au dépôt maximal de 22 500 $ donnant droit aux contributions gouvernementales de contrepartie dans le cadre de CA.

Agri‑investissement dans le Partenariat canadien pour l’agriculture

Dans le PCA, les VNA maximales admissibles aux contributions gouvernementales de contrepartie ont été ramenées à un million de dollars, ce qui a eu pour effet de ramener les contributions gouvernementales de contrepartie à 10 000 $ par année, les économies réalisées étant réaffectées à d’autres initiatives stratégiques. Les producteurs peuvent encore faire des dépôts allant jusqu’à 100 % de leurs VNA et détenir des soldes de comptes allant jusqu’à 400 % de leurs VNA. Dans le cadre du PCA, le dépôt minimal a aussi été augmenté à 250 $, ce qui signifie que les VNA minimales pour recevoir des contributions de contrepartie sont fixées à 25 000 $. Avant le PCA, le dépôt minimal était de 75 $. Ce changement a été apporté pour améliorer l’efficacité administrative.

Agri­stabilité

Agri‑stabilité est un programme visant l’ensemble de l’exploitation qui vient en aide aux producteurs agricoles qui sont aux prises avec des baisses de marge en raison de différentes circonstances, comme des prix faibles, une augmentation du coût des intrants ou des baisses de production. Le programme exige que les producteurs s’inscrivent tôt au cours de leur année de production et fournissent des informations financières détaillées une fois l’année terminée. Pour améliorer la rapidité des versements d’Agri‑stabilité, qui ne peuvent être calculés qu’une fois la déclaration de revenus produite pour l’année de programme, les producteurs peuvent demander un versement provisoire équivalant à 50 % de la valeur de leur versement final estimé. Il existe un autre mécanisme par lequel les producteurs peuvent recevoir des paiements anticipés. Il s’agit des paiements anticipés ciblés, qui peuvent être versés à des groupes de producteurs qui font face à des circonstances exceptionnelles ou à des événements inhabituels, sous réserve de l’approbation des gouvernements FPT. Ces paiements représentent habituellement 50 % de la valeur du paiement final estimé, mais ils peuvent atteindre 75 % si les fonctionnaires FPT en conviennent. Les contributions gouvernementales et les coûts d’administration du programme sont partagés dans une proportion de 60:40 entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux.

Agri‑stabilité dans Cultivons l’avenir 2

Dans CA 2, les paramètres du programme ont été harmonisés pour concentrer l’aide gouvernementale sur la protection contre la grande volatilité des marchés et les catastrophes, et reconnaître la responsabilité des producteurs dans la gestion des risques normaux de l’entreprise. Le niveau de protection de la marge de référence a été fixé à 70 % plutôt qu’à 85 %. L’indemnisation pour les pertes relatives à la marge a été harmonisée à 70 % de la baisse de la marge du programme du producteur par rapport à sa marge de référence. Ce niveau de protection a remplacé le système d’indemnisation qui prévalait avant la période d’application de CA 2.

Durant la transition vers CA 2, on a observé que les marges de référence et, par conséquent la protection du programme, augmentaient en raison des rendements positifs du marché. Une limite de la marge de référence (LMR) a donc été introduite dans CA 2 pour limiter la marge de référence à la marge historique calculée ou à la moyenne des dépenses admissibles pour ces mêmes années, selon l’éventualité la moins élevée. Grâce à ces changements, les gouvernements ont cherché à éviter de verser des paiements sur les profits perdus par un producteur.

Agri‑stabilité dans le Partenariat canadien pour l’agriculture

Alors que le programme Agri‑stabilité continue d’offrir un soutien du revenu essentiel aux producteurs à l’échelle du pays, des changements ont été apportés dans le cadre du PCA pour répondre aux préoccupations du programme et encourager une plus grande participation.

Afin d’offrir un niveau de soutien plus équitable aux producteurs dont les dépenses admissibles sont moins élevées, une limite sur la limite de la marge de référence (LMR) a été appliquée à partir de 2018, selon laquelle le marge de référence ne pouvait pas diminuer de plus de 30 %. Puis, le 25 mars 2021, les ministres FPT de l’Agriculture ont convenu de supprimer complètement la LMR introduite dans le cadre de CA 2, rétroactivement à l’année de programme 2020.

Pour favoriser une plus grande participation et limiter les demandes de soutien ponctuel, le cadre du PCA comprenait un mécanisme de participation tardive bilatéral pour permettre aux provinces et aux territoires de demander une telle participation lorsqu’un événement ou une catastrophe généralisé se produisait et qu’il y avait un écart dans la participation. En ce qui concerne les producteurs inscrits à l’option de la participation tardive, les paiements déclenchés sont réduits de 20 %. La participation tardive a été invoquée dans quatre provinces en 2018 et aussi en 2021 en raison des feux de forêt et des conditions météorologiques défavorables, ce qui a permis aux producteurs qui ne s’étaient pas déjà inscrits de bénéficier du programme à un moment où ils en avaient vraiment besoin.

Afin d’améliorer l’efficacité de l’administration et de contribuer au financement de paiements plus élevés au titre d’Agri-stabilité à la suite de la suppression de la LMR, un seuil de paiement minimum de 250 $ a été établi dans le cadre du PCA. On ne s’attendait pas non plus à ce que les paiements inférieurs à ce niveau aient une incidence significative sur la stratégie de gestion des risques des producteurs. Afin d’encourager le recours à des outils d’assurance privée, les paiements d’assurance privée ont été traités comme un revenu non admissible dans le calcul de la marge du programme à partir de l’année de programme 2020.

De plus, un projet pilote a été mis sur pied pour les producteurs de plusieurs provinces à qui le Canada offre le programme Agri‑stabilité. Les producteurs agricoles du Manitoba, du Nouveau‑Brunswick ou de Terre‑Neuve‑et‑Labrador qui produisent leur déclaration de revenus selon la comptabilité de caisse ont été autorisés à participer à un projet pilote sur la marge de référence en espèces pour les années de programme 2020 et 2021. En ce qui concerne les producteurs ayant accepté de participer au projet pilote, leur marge de référence pouvait être fondée sur les revenus et les dépenses en espèces déclarés aux fins de l’impôt sur le revenu, sans rajustement comptable. Le projet pilote visait à déterminer si la réduction de la quantité de renseignements historiques qu’un producteur doit fournir faciliterait la participation des nouveaux participants et des participants qui se réinscrivent au programme. Les résultats du projet pilote sont examinés par les représentants FPT dans le cadre des discussions sur le prochain cadre stratégique.

Le Ministère et les provinces continuent d’examiner des moyens d’améliorer le programme Agri-stabilité pour résoudre les problèmes de complexité, de rapidité et de prévisibilité.

Agri-relance

Agri‑relance est un cadre d’aide en cas de catastrophe (le « cadre Agri‑relance ») qui fournit un processus permettant aux gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux d’intervenir lorsqu’une catastrophe touche les producteurs agricoles. Agri‑relance fournit un cadre aux programmes exécutés au titre de l’article 12 de la Loi sur la protection du revenu agricole.

L’objectif du cadre Agri‑relance est de faciliter la prise d’initiatives dont le but est d’aider les producteurs à composer avec les coûts extraordinaires des activités nécessaires à la reprise de leurs activités commerciales le plus rapidement possible après une catastrophe ou avec les coûts extraordinaires qui se rattachent aux mesures à court terme qu’il faut prendre pour minimiser ou limiter les conséquences de la catastrophe sur les producteurs.

Agri‑relance ne vise pas à couvrir les pertes de production et de revenu découlant d’une catastrophe ni à remplacer les stratégies pluriannuelles nécessaires pour aider les industries à s’adapter aux réalités à long terme d’une catastrophe. D’autres programmes de GRE sont offerts pour aider les producteurs à composer avec les pertes de production et de revenu, et les initiatives Agri‑relance visent surtout à aider les producteurs à assumer les coûts extraordinaires engagés à la suite d’une catastrophe et ne sont pas destinées à faire double emploi avec le soutien offert par d’autres programmes.

Agri‑relance fonctionne de la façon suivante :

  • Les responsables provinciaux ou territoriaux décident si une catastrophe répond aux critères pour l’obtention d’une aide au titre d’Agri‑relance. Dans l’affirmative, ils communiquent avec Agriculture et Agroalimentaire Canada pour entreprendre le processus d’évaluation conjointe;
  • Une évaluation FPT conjointe est entreprise afin d’évaluer la catastrophe et ses effets selon des critères prédéfinis, y compris les récurrences, les anomalies, la présence d’incidences négatives importantes et les coûts extraordinaires, l’expérience collective ainsi que la capacité de gérer la catastrophe au moyen des programmes existants de gestion des risques de l’entreprise. Les réponses à ces questions sont utilisées pour déterminer si la catastrophe justifie une initiative Agri‑relance;
  • Les résultats de l’évaluation sont la base sur laquelle les gouvernements déterminent si une initiative Agri‑relance est nécessaire ou non, et ils aideront les gouvernements à concevoir des mesures de soutien.

Les initiatives sont habituellement exécutées par les provinces et les territoires, et les coûts sont partagés dans une proportion de 60:40 entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux.

Agri‑relance dans Cultivons l’avenir 2

Quatre changements importants ont été apportés au cadre d’Agri‑relance au cours de la période visée par CA 2. Premièrement, on a élaboré des définitions plus complètes des concepts clés du cadre Agri‑relance afin de s’assurer que les initiatives ciblaient les coûts extraordinaires de relance et qu’elles étaient proposées en guise d’intervention à la suite d’événements impossibles à gérer pour un producteur. Deuxièmement, les gouvernements ont mis en œuvre un processus d’évaluation en deux étapes dans le cadre de CA 2, soit une étape d’évaluation préliminaire, et si les critères sont respectés, une étape d’évaluation officielle plus complète. Troisièmement, les limites quant au rôle du cadre dans le cas de catastrophes récurrentes ont été resserrées afin d’encourager l’élaboration de mesures d’intervention à la suite de ces événements récurrents par les programmes Agri‑stabilité, Agri‑investissement et Agri‑protection ou par le secteur privé. Quatrièmement, le cadre de rendement a été modifié pour améliorer l’efficacité des initiatives Agri‑relance.

Agri‑relance dans le Partenariat canadien pour l’agriculture

Le cadre Agri‑relance du PCA a continué de fonctionner sous la forme adoptée dans le cadre de CA 2 avec quelques améliorations mineures. Tout d’abord, afin de veiller à la collecte et à la communication de données suffisantes pour atteindre les objectifs de rendement du cadre d’Agri-relance, le Ministère a collaboré avec les provinces pour définir un ensemble d’indicateurs de rendement afin de rendre compte du rendement des initiatives, qui pourrait être adapté en fonction de la nature de l’événement. Le Ministère a également travaillé avec les provinces pour mettre à jour le cadre FPT d’aide en cas de catastrophe. Le cadre décrit explicitement les catastrophes qui sont admissibles à l’aide d’Agri-relance ainsi que la portée de l’aide financière d’Agri-relance. Le cadre comprend également des principes d’évaluation des catastrophes et des initiatives de conception, ainsi qu’un processus en six étapes permettant aux gouvernements FPT d’intervenir conjointement en cas de catastrophe. Cette approche applique un processus uniforme et prédéfini lorsqu’une catastrophe se produit afin d’aider les producteurs à gérer et à se remettre des risques catastrophiques et des coûts extraordinaires, tout en réduisant au minimum le risque d’une aide ponctuelle injustifiée lorsque les catastrophes se produisent.

Assurance des prix du bétail

L’accord‑cadre de CA 2 comprenait un engagement à encourager l’élaboration et la mise en œuvre de nouveaux outils de gestion des risques pour les producteurs agricoles. À cette fin, assurance des prix du bétail (APB) a été créé en guise d’initiative pilote à l’intention des exploitants de fermes bovines et porcines de l’Ouest du Canada dans le cadre des initiatives Agri‑risques. L’APB a d’abord été lancée en Alberta à titre de programme exclusivement provincial et a évolué par la suite grâce à la collaboration entre les gouvernements fédéral et provinciaux afin de couvrir tout l’Ouest canadien. En 2013‑2014, le Ministère a parachevé les accords multilatéraux requis pour appuyer le programme pilote, ce qui a mené au lancement de l’APB au printemps 2014. Dans le cadre du PCA, le financement de l’APB a été renouvelé au titre d’Agri‑risques.

L’APB vise à offrir une protection contre les baisses de prix imprévues dans le secteur du bétail dans quatre provinces : Colombie‑Britannique, Alberta, Saskatchewan et Manitoba. La protection est prospective (c’est‑à‑dire qu’elle est fondée sur les prix prévus du marché) et les politiques sont finalement fixées en fonction des prix actuels du marché en espèces dans l’Ouest canadien, et non du prix du marché que les producteurs reçoivent en fin de compte pour leur vente de bétail. La protection est aussi offerte pour diverses périodes, ce qui permet aux producteurs d’adapter leur protection aux besoins de leur exploitation.

En décembre 2021, le nombre total de polices vendues depuis la mise en œuvre de l’APB était de plus de 38 000 et la valeur totale des polices était de près de 8,1 milliards de dollars. Les primes sont justes sur le plan actuariel, et les producteurs sont responsables du coût total des primes lorsqu’ils contractent l’assurance. Les coûts de l’administration de l’APB sont partagés dans une proportion de 60:40 entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux.

La responsabilité en matière d’assurance financière de l’APB incombe aux provinces, la réassurance privée servant à gérer partiellement la responsabilité. Cependant, le Ministère prévoit un mécanisme de financement déficitaire pour soutenir la caisse d’assurance provinciale dans l’éventualité où les indemnités surpasseraient les primes perçues dans le cadre du programme. Ce mécanisme est offert en vertu de la disposition sur l’assurance‑revenu de la LPRA [alinéa 4(1)c)].

Paiements des programmes de gestion des risques de l’entreprise de Cultivons l’avenir au Partenariat canadien pour l’agriculture

Les données des programmes de GRE incluses dans le présent rapport sont fondées sur les rapports annuels des indicateurs de rendement de la GRE préparés par AAC et les administrations des programmes des provinces. Les indicateurs de rendement s’appuient sur de nombreuses sources d’information, et il y a habituellement un délai dans la collecte des données à la ferme pour toutes les sources. Les indicateurs de rendement de la GRE pour 2018 et 2019, les deux premières années du PCA, sont préliminaires, mais ils sont inclus dans le rapport, car toute révision sera mineure et n’aura aucune incidence sur les conclusions du présent rapport.

En comparant la transition de CA 2 au PCA, le niveau des paiements de GRE aux producteurs a été semblable jusqu’à présent, s’établissant en moyenne à 1,68 milliard de dollars durant les deux premières années du PCA (2018‑2019) par rapport à 1,64 milliard de dollars durant CA 2 (tableau 1.0). L’élément moteur des paiements plus élevés jusqu’à présent dans le cadre du PCA par rapport aux paiements de CA 2 est le programme Agri-stabilité. Les fluctuations annuelles d’Agri-stabilité reflètent principalement les changements dans les prix des produits, les coûts des intrants et la production. Toutefois, les changements de politique dans le cadre du PCA constituent un autre facteur. En 2018, la disposition de participation tardive d’Agri‑stabilité (c’est‑à‑dire permettre aux producteurs de s’inscrire au programme après la date limite de présentation des demandes) a été invoquée par plusieurs provinces en raison de problèmes de production. Au cours de la même année, la limite de la marge de référence (LMR) a également été rajustée pour permettre à Agri‑stabilité de mieux réagir lorsque les producteurs composent avec des baisses de la marge.

Bien que le financement dans le cadre du PCA soit similaire aux niveaux de CA 2, il a diminué par rapport à la période de CA, pour laquelle les paiements annuels moyens dépassaient deux milliards de dollars par an. Cela reflète une combinaison de rendement économique solide et de protection réduite dans le cadre des programmes Agri‑stabilité et Agri‑investissement du PCA.

Agri-protection continue de représenter la majorité des paiements des programmes de GRE (plus de 60 %). Les paiements d’Agri-protection reflètent la partie du coût des primes assumée par le gouvernement pour les cultures agricoles assurées, qui reste assez stable d’une année à l’autre, mais qui peut changer en fonction de la couverture choisie et des produits cultivés. De même, les paiements d’Agri-investissement sont également assez stables d’une année à l’autre, car ils sont fondés sur les VNA des producteurs. La diminution des paiements d’Agri-investissement jusqu’à présent dans le cadre du PCA correspond à la réduction de la contribution gouvernementale maximale de contrepartie. En revanche, les paiements effectués dans le cadre d’Agri-stabilité et d’Agri-relance sont fondés sur la demande et soumis à des fluctuations d’une année à l’autre. Par exemple, en 2016, les paiements d’Agri-stabilité ont presque doublé par rapport à leur niveau de 2015.

Tableau 1.0 : Paiements fédéraux et provinciaux par programme (en millions de dollars)
Agri-stabilité Agri-investissement Agri-protection Agri-relance Total annuel
Cultivons l’avenir 2
2013 312 265 1 189 1 1 767
2014 297 267 942 4 1 511
2015 259 279 924 2 1 464
2016 507 287 1 102 9 1 905
2017 239 292 1,015 21 1 560
Partenariat canadien pour l’agriculture
2018 443 257 1 012 1 1 713
2019 357 250 1 029 16 1 ,652

Source : AAC et les administrations de programmes des provinces. Remarque : les paiements d’Agri-protection reflètent la partie du coût des primes assumée par les gouvernements FPT.

Tout au long de la période d’examen, la participation est restée forte et relativement stable pour Agri-investissement et Agri-protection quant à leur part des recettes du marché (tableau 2.0). Bien que la participation au programme Agri-investissement demeure élevée dans l’ensemble, la participation des petites exploitations agricoles a été plus faible. Malgré les changements visant à limiter la portée du programme et les messages continus concernant l’utilisation prévue d’Agri-investissement, les raisons pour lesquelles les participants effectuent des retraits de leurs comptes varient. Le solde total des fonds continue d’augmenter, pour atteindre plus de 2,56 milliards de dollars en 2020 2021. Les soldes des comptes varient considérablement d’une personne à l’autre, d’un produit à l’autre et d’une région à l’autre en fonction de la taille de la ferme, de sa structure et des décisions individuelles de dépôt ou de retrait.

Contrairement à Agri-investissement et à Agri-protection, les questions de participation persistent dans le cas d’Agri-stabilité. Les questions de participation au programme Agri‑stabilité étaient un élément clé du PCA et demeureront un enjeu pour les gouvernements dans le cadre du PCS.

Tableau 2.0 : Part des recettes du marché couverte par les programmes de GRE
Agri‑investissement Agri‑stabilité Agri‑protection
Cultivons l’avenir 2
2013 89 62 7
2014 88 59 76
2015 95 59 73
2016 93 56 74
2017 97 57 69
Partenariat canadien pour l’agriculture
2018 99 57 73

Source : AAC et les administrations des programmes provinciaux.

Remarques : recettes du marché agricole des articipants aux programmes Agri‑stabilité et Agri‑investissement (ou ventes) exprimées en pourcentage des recettes totales (ou ventes) du marché agricole. Dans le cas d’Agri‑protection, il s’agit de la valeur de la production assurée par rapport à la valeur totale de tous les produits agricoles (sauf les fourrages). La collecte des données sur la participation en 2019 se poursuit.

Dans le cadre de CA 2, des initiatives Agri‑relance ont été mises en place pendant la période visée par le Sixième examen de la LPRA afin d’aider les éleveurs de bétail de l’Alberta et de la Saskatchewan à gérer la découverte de cas de tuberculose bovine (2017), les producteurs de cultures et producteurs horticoles du Québec touchés par un épisode de grêle extrême (2017) et les producteurs de la Colombie‑Britannique à se remettre des feux de forêt (2018).

Jusqu’à présent, dans le cadre du PCA, le financement des initiatives Agri-relance a augmenté de façon considérable en réponse aux répercussions de la COVID-19 et des récents feux de forêt et sécheresses :

  • 5 millions de dollars en aide aux producteurs agricoles touchés par les feux de forêt (2018);
  • 1 million de dollars a été nécessaire pour aider les producteurs touchés à assumer les coûts extravordinaires engagés pour atténuer les répercussions de l’éclosion de tuberculose bovine (TB) (2019);
  • 15,6 millions de dollars pour aider les producteurs de pommes de terre et de produits horticoles de l’Île‑du‑Prince‑Édouard à assumer les coûts extraordinaires engagés pour atténuer les répercussions de l’humidité excessive et des températures froides (2019);
  • 1 million de dollars en aide aux éleveurs de bétail de la Colombie‑Britannique, dont les exploitations ont été touchées par l’humidité excessive et les inondations (2019);
  • 90,6 millions de dollars aux éleveurs de bovins et de porcs qui ont engagé des coûts extraordinaires pour l’alimentation, l’entretien et la gestion des troupeaux en raison de la COVID‑19 en Alberta, en Saskatchewan, au Manitoba, en Ontario, au Québec, au Nouveau‑Brunswick et à l’Île‑du‑Prince‑Édouard (2020);
  • 825 millions de dollars en aide aux producteurs de la Colombie‑Britannique, de l’Alberta, de la Saskatchewan, du Manitoba et de l’Ontario qui ont dû assumer des coûts extraordinaires en raison de la sécheresse et des feux de forêt pour s’assurer que les animaux reproducteurs sont nourris et abreuvés, et que les producteurs sont en mesure de conserver leurs animaux reproducteurs (2021).

Résumé des études, des évaluations et des audits

De nombreux audits, évaluations et études des programmes de GRE ont été effectués au cours de la période visée par le Sixième examen. La présente section résume les conclusions et les recommandations de ces rapports, ainsi que les réponses du Ministère et des partenaires FPT. Les conclusions et les recommandations sont examinées successivement par type de programme et figurent en ordre chronologique dans chaque section. Bon nombre des recommandations formulées dans ces études, audits et évaluations ont influé sur les modifications apportées aux programmes lors de la transition de CA 2 au PCA.

Études générales de l’ensemble des programmes de GRE

Examen de la gestion des risques de l’entreprise (GRE), comité d’experts externe

En juillet 2017, les ministres FPT ont convenu d’entreprendre un examen des programmes de GRE pour en évaluer l’efficacité et l’incidence sur la croissance et l’innovation. Un comité d’experts composé de producteurs, d’universitaires et d’autres spécialistes a été créé afin de fournir des commentaires et des conseils sur l’examen. Le comité a présenté ses recommandations aux ministres en juillet 2018.Note de bas de page 4

Le groupe d’experts a notamment recommandé que les gouvernements envisagent d’encourager l’élaboration d’outils de gestion des risques complémentaires pour l’ensemble des programmes de GRE tout en veillant à ce que les programmes de GRE existants n’évincent pas les programmes d’assurance privée actuels. Le Comité a également recommandé que les gouvernements examinent des façons de modifier le programme Agri‑stabilité afin d’améliorer l’équité, la rapidité et la prévisibilité du programme et de réduire la complexité. En réponse à ces recommandations, les ministres ont demandé aux fonctionnaires de trouver des façons de simplifier le programme Agri‑stabilité et de le rendre plus équitable, d’analyser comment Agri‑stabilité traite les paiements d’assurance privée, et de trouver des solutions qui encourageront également l’élaboration et l’utilisation d’outils complémentaires de gestion des risques.Note de bas de page 5

Enquête auprès des producteurs sur la gestion des risques de l’entreprise

Dans le contexte du cadre FPT sur le rendement lié aux programmes de GRE, des enquêtes sont menées occasionnellement afin de recueillir de l’information sur les risques avec lesquels les exploitants agricoles doivent composer, de même que sur leur utilisation et sur leur niveau de satisfaction concernant les programmes de GRE. L’Enquête financière sur les fermes (EFF) de Statistique Canada comprenait des questions sur Agri‑investissement, Agri‑stabilité et Agri‑protection pour 2019.

Les répondants à l’EFF ont indiqué que les conditions météorologiques, les prix des produits de base et les coûts des intrants étaient les risques les plus importants auxquels ils font face.Note de bas de page 6 Parmi les producteurs interrogés, 82 % ont indiqué qu’Agri‑investissement était un important outil de gestion des risques, comparativement à 75 % pour Agri‑protection et à 66 % pour Agri‑stabilité. Dans l’ensemble, 75 % des producteurs (représentés par la moyenne pondérée des trois programmes individuels) considèrent l’ensemble des programmes de GRE comme un important outil de gestion des risques.

Les raisons les plus fréquemment invoquées pour ne pas participer à Agri‑stabilité étaient la complexité du programme, l’imprévisibilité des paiements et l’utilisation d’autres programmes et outils pour gérer les risques. Les coûts élevés des primes et l’utilisation d’autres programmes et outils ont été cités pour ne pas utiliser Agri‑protection, tandis que pour Agri‑investissement, les raisons les plus courantes de ne pas y participer comprenaient l’insuffisance des fonds et des paiements de programme limités.

Dans l’ensemble, l’EFF a révélé que 59 % des producteurs interrogés utilisaient une forme quelconque d’outil privé de gestion des risques, l’assurance privée et les contrats de production ou de commercialisation étant les plus courants.

Renforcer la résilience agricole face aux risques multiples (en anglais seulement) : Rapport international de l’OCDE

L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a publié en 2020 un rapport soulignant l’importance des stratégies de gestion des risques fondées sur une approche proactive et résiliente. La résilience est essentielle étant donné que les producteurs composent avec de nouvelles sources de risque attribuables à des changements climatiques, des changements de politique imprévus et des répercussions économiques des chocs externes comme la pandémie mondiale. Dans le rapport, la résilience est définie comme la capacité d’absorber l’impact d’un événement indésirable, la capacité de s’adapter en réponse au risque et de se transformer dans le but d’éliminer complètement le risque. En vertu de ce cadre, les risques normaux sont la responsabilité des producteurs, et le gouvernement a un rôle à jouer dans les événements les plus rares et les plus catastrophiques.

Le rapport contient une étude de cas du Canada intitulée : « Resilience to natural disasters in Canada », dans laquelle l’OCDE souligne que les cadres stratégiques du Canada en matière d’agriculture sont passés de plus en plus de l’aide ponctuelle à des investissements dans des initiatives de science, de recherche et d’innovation qui visent à aider les producteurs à adapter leurs exploitations pour mieux composer avec les risques catastrophiques. L’OCDE note également que l’ensemble des programmes de GRE a été peaufiné pour aider les producteurs à composer avec les événements indésirables grâce à des programmes législatifs comme Agri‑protection et à l’élaboration du cadre Agri‑relance qui applique un processus prédéfini en cas de catastrophe pour aider les producteurs à gérer les catastrophes et les coûts extraordinaires et à s’en remettre.

Bien que l’évaluation globale de l’OCDE ait révélé que l’ensemble des programmes de GRE évoluait vers un cadre stratégique plus proactif, l’organisation a suggéré des modifications à l’ensemble des programmes de GRE pour favoriser une plus grande résilience à la ferme. Il s’agissait notamment d’améliorer les liens entre les programmes de GRE et les pratiques de production d’une ferme qui encouragent la durabilité environnementale à long terme et qui permettent de réduire l’impact des futures catastrophes naturelles. De plus, l’OCDE note que le cadre de gestion des risques du Canada est exhaustif, faisant valoir que certains programmes s’étendent au‑delà du niveau de risque catastrophique, avec la possibilité que de multiples programmes compensent la perte d’un producteur découlant d’un événement indésirable, ce qui pourrait éclipser la résilience agricole et les stratégies de gestion des risques, ainsi que les outils du secteur privé. Pour éviter ce problème, l’OCDE soutient qu’il est nécessaire de continuer d’évaluer la trousse d’outils de la GRE et d’évaluer de façon critique les seuils appropriés qui déclenchent un soutien dans le cadre d’Agri‑stabilité et d’Agri‑protection.

Design Principles for Agricultural Risk Management Policies (en anglais seulement) : Rapport international de l’OCDE

Un autre rapport de l’OCDE rédigé en 2021 propose des principes de conception pour les outils de gestion des risques agricoles pour que le soutien gouvernemental favorise la résilience des producteurs, sans dissuader les producteurs d’investir dans des mesures de réduction des risques et des outils du marché privé. Le rapport souligne l’importance d’une approche holistique de la gestion des risques pour assurer la complémentarité entre les outils, le soutien du gouvernement étant le mieux placé pour couvrir les coûts administratifs et les risques catastrophiques.

Le rapport a révélé qu’il est courant dans tous les pays de l’OCDE que les secours en cas de catastrophe recoupent souvent l’assurance agricole subventionnée dans la couche de risque catastrophique et que l’aide ponctuelle se poursuive même lorsque les programmes d’assurance sont bien établis. L’OCDE souligne l’importance de définir une gamme de mécanismes d’intervention cohérents, en particulier dans le domaine du rétablissement après une catastrophe, avant que des catastrophes ne se produisent. Deuxièmement, même si les comptes d’épargne de contrepartie peuvent aider les producteurs à atténuer la variabilité du revenu, ils sont souvent insuffisants pour gérer les catastrophes et ont un rôle mineur à jouer dans la gestion des risques agricoles.

Évaluation d’Agri‑stabilité, d’Agri‑investissement et d’Agri‑protection

Bureau de la vérification et de l’évaluation Évaluation des programmes Agri‑stabilité, Agri‑investissement, Agri‑protection et du Programme d’indemnisation des dommages causés par la faune

En 2017, dans le cadre de son plan d’évaluation quinquennal, le Bureau de la vérification et de l’évaluation (BVE) a entrepris une évaluation pour examiner la pertinence et le rendement des programmes FPT de GRE Agri‑stabilité, Agri‑investissement, Agri‑protection et le Programme d’indemnisation des dommages causés par la faune de CA 2 pour aider à orienter l’élaboration de programmes dans le cadre du PCA.

Dans l’ensemble, le BVE a constaté que, malgré un rendement solide et des conditions de marché favorables pendant la période CA 2, les programmes de GRE ont continué d’être importants pour aider les producteurs à gérer une variété de risques et qu’Agri‑protection, Agri‑investissement et Agri‑stabilité sont harmonisés avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral en vertu de la LPRA.

Agri‑stabilité et Agri‑investissement

Les paiements d’Agri‑stabilité ont été jugés efficaces pour atténuer les répercussions financières d’importantes pertes de revenu à court terme. Cependant, le BVE a souligné que la diminution de la participation était une préoccupation, les problèmes de rapidité et de prévisibilité des paiements ayant une incidence sur la participation, ainsi que les conditions favorables du marché et les changements apportés au programme, qui font passer Agri‑stabilité d’un programme de soutien du revenu à un programme de soutien en cas de catastrophe. Le BVE a également fait remarquer que la mise en œuvre de la limite de la marge de référence, en tant que mesure visant à réduire les paiements pendant les années rentables dans le cadre de CA 2, a eu pour conséquence imprévue d’avoir touché certains producteurs de façon disproportionnée par d’importantes réductions des paiements. Une préoccupation soulevée par le BVE est que la diminution de la participation et de la protection d’Agri‑stabilité pourrait exposer l’industrie à un plus grand risque de pertes importantes et accroître la demande potentielle de soutien ponctuel à l’avenir.

En ce qui concerne les coûts administratifs, le BVE souligne qu’ils n’ont pas diminué, tout comme la participation et les paiements d’Agri‑stabilité, ce qui reflète la complexité administrative de la nature personnalisée du programme. Le BVE soutient que tout gain d’efficience important du programme Agri‑stabilité nécessiterait un remaniement important pour réduire les coûts administratifs et la complexité.

Agri‑investissement est considéré comme un outil avantageux, car il donne aux producteurs la souplesse nécessaire pour gérer les risques financiers, mais un inconvénient d’Agri‑investissement selon le BVE est que les lignes directrices du programme ne stipulent pas que les producteurs qui subissent une perte de revenu doivent retirer des fonds de leur compte Agri‑investissement, ce qui limite l’utilisation de l’outil concernant la perte de revenu. Enfin, bien que le BVE estime que l’administration du programme est efficace, la forte proportion de participants à Agri‑investissement qui font de petites contributions entraîne des coûts administratifs élevés pour des avantages limités du programme.

Recommandations pour qu’AAC travaille avec les provinces :

  • chercher des moyens de réduire la complexité et les coûts administratifs d’Agri‑stabilité;
  • surveiller la participation au programme Agri‑stabilité et veiller à ce que celui‑ci offre une protection significative pour réduire la demande de programmes spéciaux;
  • clarifier les objectifs d’Agri‑investissement et les liens avec l’ensemble des programmes de GRE afin d’appuyer la souplesse de la gestion des risques tout en renforçant les liens entre Agri‑investissement et les principes de GRE;
  • augmenter la contribution minimale d’Agri‑investissement ou la part des coûts d’administration assumée par les producteurs pour justifier les dépenses administratives.

Agri‑protection et Programme d’indemnisation des dommages causés par la faune

Le BVE a fait remarquer qu’Agri‑protection, dans le cadre de CA 2, a été très efficace pour atténuer les répercussions financières des pertes de production pour les producteurs de produits de base admissibles. La participation est demeurée élevée pendant la période de CA 2 et les producteurs sont satisfaits de la rapidité, de la réactivité et de la prévisibilité du programme.

Même si le BVE a noté qu’Agri‑protection offre un soutien en cas de catastrophe conforme aux priorités de CA 2 et aux principes de la GRE, tout indique aussi que certains produits d’Agri‑protection couvrent les risques normaux de l’entreprise. Dans ces cas, le transfert d’une plus grande responsabilité aux producteurs permettrait de mieux harmoniser Agri‑protection avec les priorités stratégiques de CA 2 et le rôle approprié des programmes de GRE. Le BVE a également souligné la hausse du coût des primes d’Agri‑protection payées par les gouvernements fédéral et provinciaux, qui a presque doublé de 2007‑2008 à 2014‑2015 en raison de la hausse des prix des produits de base, du passage à des cultures de grande valeur et à un plus grand nombre d’acres assurés.

Le BVE a soutenu que le Programme d’indemnisation des dommages causés par la faune était jugé efficace pour fournir une aide financière pour les pertes de production attribuables aux dommages causés par la faune aux cultures et à la prédation du bétail. Cependant, le BVE considérait que le programme ne correspondait qu’à peu près aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral et qu’il était moins conforme aux priorités de CA 2 et aux principes de la GRE, et que la portée du programme avait dépassé sa justification stratégique initiale et n’avait aucun lien direct avec Agri‑protection. Les producteurs ne paient pas de primes pour participer au Programme d’indemnisation des dommages causés par la faune, contrairement au programme Agri‑protection.

Enfin, le BVE a soulevé des préoccupations au sujet de l’augmentation des coûts administratifs d’Agri‑protection et du niveau des coûts administratifs du Programme d’indemnisation des dommages causés par la faune.

Recommandations pour qu’AAC travaille avec les provinces :

  • examiner les options pour mieux harmoniser les niveaux de protection d’Agri‑protection avec les principes de GRE afin de laisser aux producteurs les risques normaux de l’entreprise;
  • déterminer les mécanismes de contrôle des coûts pour éviter une augmentation importante des coûts administratifs d’Agri‑protection; peaufiner les mesures de rendement utilisées pour évaluer les coûts administratifs d’Agri‑protection;
  • trouver des façons d’améliorer l’efficacité administrative du Programme d’indemnisation des dommages causés par la faune;
  • étudier la faisabilité d’inclure les dommages causés par la faune comme un danger assurable dans le cadre d’Agri‑protection et restreindre les espèces sauvages admissibles aux espèces protégées en vertu de la législation fédérale afin de mieux s’harmoniser avec les mandats et les responsabilités du gouvernement.

Évaluation d’Agri‑relanceNote de bas de page 7

Bureau de la vérification et de l’évaluation – Évaluation du Programme d’aide aux agriculteurs en cas de catastrophe

Le BVE a fait l’évaluation du Programme d’aide aux agriculteurs en cas de catastrophe (PAAC). Ce programme fédéral est utilisé pour mettre en œuvre les initiatives Agri‑relance. L’évaluation a été réalisée en octobre 2016 dans le cadre du Plan d’évaluation ministériel quinquennal (de 2014‑2015 à 2018‑2019) d’AAC. Le but de l’évaluation était de juger la pertinence, l’efficacité, l’efficience et le rendement économique du PAAC, conformément à la Politique sur l’évaluation (2009) du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

L’évaluation a permis de constater qu’Agri‑relance est nécessaire pour régler les situations, alors que d’autres programmes de GRE, provinciaux/territoriaux ou du secteur privé ne sont pas conçus pour couvrir les coûts extraordinaires inclus dans le Cadre pour aider les producteurs à se remettre d’une catastrophe. De plus, l’évaluation a permis de constater que le cadre Agri‑relance répond à ce besoin continu de façon plus efficace et équitable que les programmes spéciaux.

Voici les deux domaines d’amélioration principaux relevés dans le cadre de l’évaluation :

  • l’accessibilité des données sur la satisfaction des producteurs et
  • la rapidité des évaluations du faible risque et de la mise en œuvre d’initiatives.

Le BVE recommande donc que :

  • le Ministère travaille avec les provinces et territoires afin de s’assurer que des données adéquates sont recueillies et intégrées dans des rapports pour tenir compte des cibles de rendement du cadre Agri‑relance et de la satisfaction des producteurs;
  • le Ministère conçoive et mette en œuvre un modèle d’examen des risques et d’autres outils, au besoin, pour réduire la durée de l’évaluation des initiatives Agri‑relance pour lesquelles les risques ou l’importance sont faibles.

Analyse et évaluation de l’impact environnemental

La Loi sur la protection du revenu agricole exige des évaluations environnementales périodiques des programmes de GRE.Note de bas de page 8 Depuis l’entrée en vigueur de la LPRA en 1991, huit EIE ont été menées, soit en 1993, 1998, 2002, 2007, 2010, 2013, 2016 et 2021. L’impact environnemental est évalué par rapport aux changements potentiels dans les décisions sur la production et l’utilisation des ressources découlant du fonctionnement des programmes de GRE. Les évaluations utilisées pour cet examen comprennent les évaluations environnementales d’Agri‑investissement, d’Agri‑stabilité et d’Agri‑protection en 2021, ainsi que le Programme d’assurance des prix du bétail en 2021.

L’EIE de 2021 d’Agri‑investissement, d’Agri‑stabilité et d’Agri‑protection a examiné ces programmes aux termes du cadre stratégique du PCA à ce jour.Note de bas de page 9 L’évaluation d’Agri‑investissement a révélé des résultats parallèles à ceux obtenus lors des versions précédentes du programme dans le cadre de CA et de CA 2, où aucun effet environnemental important associé à Agri‑investissement n’a été relevé et où les conditions du marché sont le facteur le plus influent dans les décisions de production.

On estime l’impact environnemental des programmes Agri‑stabilité et Agri‑protection en fonction des modifications dans les niveaux de production et de l’utilisation des ressources découlant de l’effet de stabilisation du revenu d’Agri‑stabilité, ainsi que des indemnités versées par Agri‑protection pour couvrir les pertes de production. Ces effets sont simulés à l’aide des données compilées par le Ministère et d’un modèle empirique qui précise à quel degré le niveau de production d’un agriculteur est touché avec et sans les programmes. Les résultats du modèle démontrent que les programmes ont très peu d’incidence sur les niveaux de production et des répercussions minimales directes sur une série d’indicateurs, dont les émissions de gaz à effet de serre, l’érosion due au vent, à l’eau et au travail du sol, la disponibilité des habitats fauniques et l’azote résiduel dans les sols. L’EIE a donc conclu que les programmes Agri‑stabilité et Agri‑protection avaient des répercussions minimales directes sur l’environnement comparativement au scénario de non‑disponibilité de programmes de gestion des risques, conformément à des examens précédents de programmes sous le régime de cadres stratégiques précédents.

Une EIE de l’assurance des prix du bétail (APB) a également été effectuée en 2021.Note de bas de page 10 On a constaté que l’APB avait des effets environnementaux neutres, car l’APB est conçu pour suivre le principe d’assurance établi de la neutralité de la production. Conformément aux évaluations des autres programmes de GRE, les conditions du marché sont le facteur le plus influent dans les décisions de production qui sont plus directement liées aux effets environnementaux.

Le fait que les programmes de GRE n’aient eu qu’une incidence négative minime sur l’environnement est conforme au principe de conception important selon lequel les programmes de GRE n’influencent pas indûment les décisions de production. Cependant, un autre principe de conception important des programmes de GRE est qu’ils contribuent également à atténuer un large éventail de risques. L’annexe sur les programmes Agri-stabilité et Agri-investissement présentée dans le Cadre multilatéral du PCA contient une disposition selon laquelle les provinces et les territoires peuvent choisir de mettre en œuvre des conditions de participation aux programmes Agri-stabilité et Agri-investissement, qui pourraient inclure des activités ayant pour thème la durabilité de l’environnement et les changements climatiques, conformément aux lignes directrices détaillées des programmes. De même, l’annexe sur le programme Agri-protection contient une disposition selon laquelle les provinces ont la possibilité de mettre en œuvre des conditions où la participation est subordonnée au fait qu’un producteur mène à bien une ou plusieurs activités dans le cadre de thèmes élaborés au niveau FPT. Cela pourrait comprendre des objectifs environnementaux convenus entre les gouvernements.

Pour l’avenir, nous étudierons d’autres possibilités pour que les programmes de GRE soutiennent mieux les objectifs de durabilité environnementale, en nous aidant, notamment, à mieux comprendre les risques liés aux changements climatiques et les pratiques qui permettent de les atténuer. À noter que tous les programmes examinés peuvent grandement aider les producteurs qui subissent des pertes de production et de revenus attribuables aux changements climatiques ou à des phénomènes météorologiques.

Respect des principes de la Loi sur la protection du revenu agricole

La section qui suit évalue dans quelle mesure les programmes respectent les principes indiqués au paragraphe 4(2) de la Loi sur la protection du revenu agricole, «« Critères ».

Alinéa 4(2)a) – Aucune influence indue quant au libre choix des producteurs en ce qui touche la production et la commercialisation

Conformément à la minimisation de son influence sur les décisions de production, l’ensemble des programmes de GRE du PCA met l’accent sur le soutien gouvernemental en cas d’événements et de catastrophes graves liés à la grande volatilité des marchés, tandis que les producteurs sont responsables de la gestion des risques normaux de l’entreprise.

Par exemple, dans le cadre du PCA, le programme Agri‑stabilité pour l’ensemble de l’exploitation a maintenu la baisse de 30 % de la marge du programme par rapport à la marge de référence d’un producteur pour déclencher un paiement mis en œuvre dans le cadre de CA 2, ce qui reflète le rôle d’Agri‑stabilité dans la couverture des pertes graves. Agri‑stabilité est également conçu pour éviter de masquer les signaux du marché à long terme, car les périodes prolongées de faibles rendements entraînent une réduction des marges de référence et des paiements de programme potentiels moins élevés sur les pertes futures.

Le cadre Agri‑relance de CA 2 et du PCA a été amélioré afin d’appliquer un processus d’évaluation uniforme et prédéfini en cas de catastrophe pour aider les producteurs uniquement à assumer les coûts extraordinaires liés à la reprise des activités de leur entreprise le plus rapidement possible. Il vise à faire en sorte que son indemnisation ne recoupe pas l’aide offerte par les autres programmes de GRE.

Agri‑protection fournit également une réponse uniforme au programme pour aider les producteurs de cultures à gérer les événements de production indésirables. Ce programme est également intégré à Agri‑stabilité pour réduire au minimum les multiples programmes couvrant le même risque, où les paiements d’Agri‑stabilité sont rajustés en fonction des paiements d’indemnisation reçus dans le cadre d’Agri‑protection.

En général, l’évolution de l’ensemble des programmes de GRE par rapport aux cadres a de plus en plus limité son incidence sur les décisions de production et de commercialisation des producteurs.

Alinéa 4(2)b) – Équité dans la protection offerte et dans les contributions des gouvernements relativement à des produits agricoles

L’un des principaux objectifs de l’ensemble des programmes de GRE est de fournir une protection équitable des programmes pour tous les types de fermes et pour toutes les régions du pays. Les programmes Agri‑investissement, Agri‑stabilité et Agri‑relance répondent à ces objectifs en tant que programmes agricoles complets offerts dans tous les types de fermes et dans toutes les régions du Canada. En outre, dans le PCA, des changements ont été apportés pour répondre aux préoccupations concernant l’équité du programme Agri‑stabilité en supprimant la limite de la marge de référence (LMR) afin d’offrir un niveau de soutien plus équitable aux producteurs dont les dépenses admissibles sont moins élevées.

Bien qu’Agri‑protection couvre principalement les pertes de production dans toutes les régions, un certain nombre de produits d’assurance contre la mortalité du bétail sont actuellement en place, et d’autres produits peuvent être mis au point si le secteur en fait la demande. Le Programme des initiatives Agri‑risques du PCA, bien qu’il ne fasse pas partie de l’ensemble des programmes de GRE, offre également un soutien équitable à la mise au point de nouveaux outils de gestion des risques agricoles dans l’ensemble des régions et des secteurs.

Alinéa 4(2)c) – Viabilité sociale et économique à long terme des familles et collectivités qui s’adonnent à l’agriculture

L’ensemble des programmes de GRE du PCA contribue à la viabilité à long terme des fermes en exposant les agriculteurs aux fluctuations normales du marché, ce qui encourage l’innovation et l’adaptation. De plus, en veillant à ce que les programmes de GRE n’éclipsent pas les outils de gestion des risques du secteur privé, l’ensemble des programmes encourage l’élaboration et l’adoption d’outils de gestion des risques complémentaires qui favorisent la résilience des entreprises.

Par exemple, l’ensemble des programmes de GRE du PCA permet au gouvernement de maintenir son aide à la gestion des pertes graves, et aux producteurs de gérer les risques normaux de l’entreprise. Afin d’encourager l’élaboration et l’adoption d’outils complémentaires de gestion des risques du secteur privé, on traite les paiements d’assurance privée comme un revenu non admissible dans le cadre d’Agri‑stabilité depuis l’année de programme 2020, tandis que le financement d’Agri‑risques a été renouvelé dans le PCA afin d’appuyer l’élaboration de nouveaux outils de gestion des risques agricoles.

Cette orientation actuelle des programmes de GRE expose les producteurs aux signaux du marché, les encourageant à innover en réaction à l’évolution des conditions du marché et à explorer d’autres stratégies d’atténuation des risques, ce qui a pour effet d’améliorer la compétitivité à long terme des producteurs et de soutenir la viabilité sociale et économique à long terme des familles et des collectivités qui s’adonnent à l’agriculture.

Alinéa 4(2)d) – Compatibilité avec les engagements internationaux du Canada

Le secteur agricole du Canada est fortement axé sur les exportations, et le maintien de l’accès aux marchés de nos partenaires commerciaux est essentiel au succès des producteurs canadiens. L’Accord sur l’agriculture de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) fixe des règles concernant le type et le niveau de soutien interne que les membres de l’OMC peuvent accorder à leurs producteurs. La conception et les modifications apportées à l’ensemble des programmes de GRE ont été faites avec soin afin de s’assurer qu’elles sont conformes aux obligations commerciales du Canada dans le cadre de l’Accord sur l’agriculture de l’OMC et de limiter la probabilité de mesures de rétorsion de la part de nos partenaires commerciaux.

Depuis leur lancement dans le cadre de CA, Agri‑investissement, Agri‑stabilité et Agri‑relance sont offerts à tous les types d’exploitations agricoles au pays, évitant les conceptions de programmes de soutien des prix et de produits qui étaient la cible de droits compensateurs dans les cadres précédents. Bien qu’Agri‑protection soit offert culture par culture, le risque lié aux droits compensateurs est minime puisque les paiements ont tendance à être versés lorsque la production intérieure et les exportations sont à la baisse, en plus du fait que nos partenaires commerciaux exploitent des programmes semblables.

Alinéa 4(2)e) – Viabilité environnementale et économique

Les programmes de GRE appuient la durabilité économique des producteurs agricoles canadiens en les aidant à gérer les événements entraînant des pertes graves, dont les phénomènes météorologiques extrêmes, tout en leur permettant de s’adapter aux nouvelles conditions du marché, favorisant ainsi leur compétitivité et leur durabilité à long terme. Les évaluations de l’impact environnemental de l’ensemble des programmes de GRE dans le cadre du PCA ont révélé que les programmes de GRE avaient un très faible impact sur l’environnement comparativement à d’autres scénarios où les programmes de gestion des risques n’étaient pas accessibles. Néanmoins, d’autres possibilités pour que les programmes de GRE soutiennent mieux les objectifs de durabilité environnementale dans l’avenir sont examinées dans le prochain cadre stratégique. De plus, le Ministère continue de se pencher sur les questions liées à la viabilité environnementale et économique dans toutes ses activités, y compris le cadre stratégique pour l’agriculture, qui comprend à la fois des programmes de GRE et des initiatives stratégiques, par l’entremise de la Stratégie de développement durable, comme l’exige la Loi fédérale sur le développement durable.

Évaluation globale et conclusions

La Loi sur la protection du revenu agricole continue de fournir un cadre réglementaire essentiel pour les programmes agricoles. Les programmes de GRE, bien qu’ils aient considérablement évolué par rapport aux cadres stratégiques, continuent de constituer une composante essentielle des stratégies de gestion des risques des producteurs.

La période visée par le Sixième examen comprend la fin de CA 2 et la mise en œuvre du PCA. Les évaluations effectuées au cours de la période visée par le Sixième examen donnent une image positive de l’ensemble des programmes de GRE, et ont permis de constater que les programmes de GRE continuaient d’être essentiels pour aider les producteurs à gérer de façon proactive une variété de risques.

Cependant, certaines critiques ont été formulées en ce qui concerne notamment l’amélioration de l’équité et de l’efficience des programmes de GRE, le maintien de l’encouragement à l’élaboration et à l’utilisation d’outils d’assurance et de gestion des risques du secteur privé par les producteurs, et la simplification des programmes de GRE dans toute la mesure du possible.

La faible participation à Agri‑stabilité continue d’être mise en évidence et fait l’objet de discussions avec les provinces et les groupes de producteurs. Afin d’encourager une plus grande participation au programme Agri‑stabilité, on a éliminé la limite de la marge de référence (LMR) dans le cadre du PCA, ce qui a amélioré l’équité du programme pour les producteurs dont les dépenses admissibles sont moins élevées. De plus, même si la participation à Agri‑stabilité était faible, plus de la moitié des répondants à l’Enquête financière sur les fermes ont souligné l’importance de l’ensemble des programmes de GRE comme outil de gestion des risques, y compris Agri‑stabilité.

Dans l’ensemble, le Ministère a conclu que les programmes de GRE respectaient les principes fondamentaux énoncés au paragraphe 4(2) de la LPRA. La Loi continue d’être une base solide sur laquelle il est possible de bâtir des programmes pour appuyer les producteurs canadiens. Les programmes de GRE autorisés en vertu de la LPRA ont respecté leurs objectifs, offrant des avantages considérables à la communauté agricole du Canada.

Pour ce qui est de l’avenir, lors de leur réunion annuelle de novembre 2021, les ministres FPT de l’Agriculture ont fourni une orientation pour le PCS en publiant l’Énoncé de Guelph.Note de bas de page 11 Cette déclaration témoigne du consensus auquel en sont arrivés les ministres pour élaborer le prochain cadre stratégique pour l’agriculture, qui devrait commencer en avril 2023.

Annexe A

Extraits du quatrième article de la Loi sur la protection du revenu agricoleNote de bas de page 12

4 – Accords

Critères

(2) Les critères dont le ministre tient compte en l’occurrence sont :

  • a) le maintien du libre choix des producteurs, qui ne doit pas être indûment restreint par le régime ou programme, lequel vise à permettre à ceux‑ci de mieux s’adapter aux contraintes du marché en ce qui touche la production et la commercialisation;
  • b) la nécessité de l’équité et d’une relative uniformité, compte tenu des particularités régionales, entre les divers accords dans la protection offerte, d’une part, et dans les contributions respectives des gouvernements relativement à des produits agricoles – ou catégories de produits – donnés, d’autre part;
  • c) la viabilité socio‑économique à long terme des familles et collectivités qui s’adonnent à l’agriculture;
  • d) la compatibilité du régime ou programme avec les engagements internationaux du Canada;
  • e) le régime ou programme assure la viabilité environnementale et économique à long terme.
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