Évaluation du Agri-protection

Abréviations

AAC

Agriculture et Agroalimentaire Canada

GRE

Gestion des risques de l'entreprise

Sommaire

Objectif

Le Bureau de la vérification et de l'évaluation d'Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) a effectué une évaluation du programme Agri-protection afin d'en examiner la pertinence, la conception, la mise en œuvre l'efficience et l'efficacité.

Portée et méthode

Les activités d'Agri-protection ont été évaluées à l'aide de sources de données multiples : un examen des documents, des dossiers et des ouvrages du programme; des analyses de données secondaires et administratives; des entrevues auprès d'intervenants internes et externes; un groupe d'experts universitaires. Les activités exclues de la portée de cette évaluation comprennent les autres programmes de la série de programmes de gestion des risques de l'entreprise (GRE). La portée de l'évaluation comprend les exercices financiers compris entre 2017-2018 et 2021-2022; toutefois, des exercices précédents et l'exercice 2022-2023 ont aussi été inclus pour fournir du contexte et un aperçu des développements dans le programme et le secteur de l'agriculture.

Renseignements généraux

Le programme Agri-protection est un programme de contributions obligatoires de la série de programmes de GRE d'AAC, qui comprend Agri-stabilité, Agri-investissement et Agri-relance. La série de GRE est un ensemble d'outils qui offrent aux producteurs agricoles une protection contre les pertes de revenus et de production, et qui les aident à gérer les risques qui menacent la viabilité de leur exploitation et à reprendre la production après les événements catastrophiques. Agri-protection est un programme d'assurance-production à frais partagés, conçu pour réduire au minimum les effets économiques des pertes de production causées par des catastrophes naturelles incontrôlables (par exemple, les sécheresses, les inondations, le vent, le gel, la grêle et la neige) ou des pertes liées à des maladies incontrôlables, à des infestations d'insectes et à la faune. Agriculture et Agroalimentaire Canada est responsable d'assurer la surveillance du programme, de veiller à ce qu'il soit fiable sur le plan actuariel et de verser des paiements opportuns aux provinces. Les provinces sont responsables de la conception et de la mise en œuvre des régimes d'assurance applicables au sein de leur administration respective. De 2017-2018 à 2021-2022, les coûts totaux du programme se sont élevés à environ 5,5 milliards de dollars, soit 3,4 milliards de dollars en dépenses fédérales et 2,1 milliards de dollars en dépenses provinciales.

Constatations

• Le programme est pertinent, car il permet de combler les lacunes existantes dans le domaine de l'assurance agricole au Canada. Il n'existe aucun autre mécanisme d'assurance qui pourrait offrir aux producteurs une couverture égale à celle d'Agri-protection à un prix abordable.
• Des avancées et des pratiques prometteuses ont permis d'aborder les problèmes de conception et de mise en œuvre liés à l'administration du programme dans certaines provinces, mais celles-ci n'ont pas été adoptées à grande échelle.
• Le programme Agri-protection contribue à la stabilité du revenu des producteurs, et grâce à l'investissement fédéral dans le programme, le secteur de l'agriculture du Canada est protégé contre les conséquences économiques des catastrophes naturelles.
• En raison de l'absence de données sur les participants au programme et du manque de normalisation des activités de collecte de données des diverses administrations, il est difficile d'évaluer les résultats en temps opportun.
• L'administration du programme Agri-protection a été jugée efficiente dans quelques provinces seulement. On a constaté des variations notables à travers le Canada en raison de la diversité des cultures, de la taille des exploitations et des taux de participation.
• Pour certains sous-secteurs et groupes, une connaissance limitée des produits d'Agri-protection et de la façon dont la série de GRE interagit a entraîné des lacunes dans la couverture.
• Les changements climatiques représentent une menace pour les coûts du programme, car on s'attend à ce que les phénomènes météorologiques régionaux deviennent plus fréquents et plus violents, à une époque où les réserves provinciales n'ont jamais été aussi basses. Si cette tendance se poursuit, le risque et la probabilité que de futurs paiements de réassurance^{Note en fin d'ouvrage 1} soient versés par AAC pour couvrir les paiements du programme augmenteront.

Conclusion

Agri-protection contribue à stabiliser les pertes de production pour les producteurs agricoles. Les coûts administratifs croissants, les inefficacités, les données inadéquates sur le rendement et le manque de sensibilisation des producteurs à la façon d'utiliser le programme en tandem avec d'autres programmes ministériels de GRE sont tous d'importants points à améliorer. Certaines provinces ont adopté des pratiques novatrices, y compris de rationaliser le processus de participation, de moderniser la fixation des primes à l'aide des données volumineuses et d'évaluer les pertes à distance afin de faciliter la mise en œuvre du programme et d'en améliorer l'efficience.

Recommandations

Recommandation 1

La sous-ministre adjointe de la Direction générale des programmes devrait relever les inefficacités et y remédier, en facilitant la collaboration entre les provinces pour qu'elles échangent sur leurs conceptions et leurs pratiques de mise en œuvre prometteuses.

Recommandation 2

La sous-ministre adjointe de la Direction générale des programmes, en consultation avec la Direction générale des systèmes d'information, devrait travailler avec les provinces pour normaliser les données administratives et les données sur le rendement du programme, et pour élaborer des mécanismes permettant d'échanger ces renseignements et d'accroître la vitesse à laquelle ils sont obtenus.

Recommandation 3

La sous-ministre adjointe de la Direction générale des programmes en consultation avec la Direction générale des systèmes d'information, devrait accroître, au sein du secteur, la visibilité et la compréhension de la série de programmes de GRE.

Réponse et plan d'action de la direction

La direction convient des recommandations de l'évaluation et a élaboré un plan d'action pour les aborder d'ici décembre 2026.

1.0 Introduction

Le Bureau de la vérification et de l'évaluation d'Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) a effectué l'évaluation du programme Agri-protection dans le cadre du Plan du Bureau de la vérification et de l'évaluation pour la période allant de 2022-2023 à 2026-2027. L'évaluation est conforme à la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor du Canada et répond aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques. Les constatations de cette évaluation sont destinées à éclairer les décisions actuelles et futures en matière de programmes et de politiques.

2.0 Portée et méthode

La présente évaluation a permis d'examiner la pertinence, la conception, la mise en œuvre, l'efficience et l'efficacité des activités du programme Agri-protection pour la période de 2017-2018 à 2022-2023. Les activités exclues de la portée de cette évaluation comprennent les autres programmes de la série de programmes de gestion des risques de l'entreprise (GRE).

L'évaluation s'est appuyée sur de multiples sources de données, notamment : un examen des documents, des dossiers et des ouvrages du programme; des analyses de données administratives et financières; des entrevues auprès de fonctionnaires d'AAC, de fonctionnaires des gouvernements provinciaux, de représentants d'organisations agricoles générales et de membres du milieu universitaire et de l'industrie de l'assurance-récolte privée; un examen par un groupe d'experts externes. Pour connaître la méthode d'évaluation détaillée, consultez l'annexe A.

Les activités du programme Agri-protection ont été plus récemment évaluées par le Bureau de la vérification et de l'évaluation dans le cadre de l'Évaluation des programmes Agri-investissement, Agri-stabilité et Agri-protection et du Programme d'indemnisation pour les dommages causés par la faune (2017) et de l'Évaluation des programmes Agri-protection, de partenariat avec le secteur privé pour la gestion des risques et d'indemnisation pour les dommages causés par la faune (2013).

3.0 Profil du programme

3.1 Aperçu du programme Agri-protection

Au Canada, des formes rudimentaires de programmes d'assurance-récolte financés par le gouvernement existent depuis les années 1930. En 1959, en vertu de la Loi sur l'assurance récolte, un financement fédéral a été octroyé aux provinces pour les aider à mener un programme d'assurance-récolte subventionné. Ce programme a évolué pour devenir un programme d'assurance-production, et le 1er avril 2007, le programme Agri-protection est entré en vigueur.

Agri-protection est un programme d'assurance-production dont le but est de réduire au minimum les effets économiques des pertes de production causées par des catastrophes naturelles incontrôlables (par exemple, les sécheresses, les inondations, le vent, le gel, la pluie, la chaleur et la neige excessives) ou des pertes liées à des maladies incontrôlables, à des infestations d'insectes et à la faune. Les cultures visées varient d'une province à l'autre, et le programme ne cesse de s'élargir pour couvrir de nouveaux produits agricoles.

Agri-protection est l'un des 4 programmes centraux de la série de programmes de GRE d'AAC. En vertu du Partenariat canadien pour l'agriculture^{Note en fin d'ouvrage 2}, la série de programmes de GRE vise à aider les producteurs agricoles à protéger leur revenu et à gérer les risques qui échappent à leur contrôle (par exemple, les sécheresses, les inondations, la baisse des marchés et la hausse des coûts des intrants). Les producteurs canadiens peuvent participer à un ou plusieurs programmes de GRE pour les aider à s'adapter à l'évolution des marchés, à stabiliser leurs revenus à long terme, à atténuer les pertes financières et à adopter des innovations technologiques.

3.2 Gouvernance

Durant la période visée par l'évaluation, le programme menait ses activités en vertu du paragraphe 4(1) de la Loi sur la protection du revenu agricole et était guidé par le Règlement canadien sur l'assurance production et le cadre du Partenariat canadien pour l'agriculture. Les pouvoirs du programme lui sont conférés par la Loi, ce qui permet à la ministre de conclure un accord avec une ou plusieurs provinces en vue d'établir un programme d'assurance-production. Un accord de partage des coûts couvrant jusqu'à 60 % des dépenses administratives du programme est en place entre AAC et les provinces^{Note en fin d'ouvrage 3}. Les coûts des primes sont partagés entre les gouvernements et les producteurs (36 % par le gouvernement fédéral, 24 % par le gouvernement provincial et 40  par le producteur) afin d'assurer une couverture abordable pour les producteurs, et les coûts d'administration sont entièrement couverts par les gouvernements (60 % par le gouvernement fédéral et 40 % par le gouvernement provincial). Les primes sont des fonds recueillis auprès des producteurs, des provinces et du gouvernement fédéral qui servent à couvrir les paiements du programme (indemnités) au cours de la période actuelle ou qui sont mis en réserve pour des périodes futures.

Les gouvernements provinciaux sont responsables d'élaborer, de mettre en œuvre et d'administrer des régimes d'assurance pour les producteurs au sein de leur province respective, principalement par l'intermédiaire de sociétés d'État^{Note en fin d'ouvrage 4}, à l'exception de la Colombie-Britannique, où les régimes sont exécutés par le gouvernement provincial. Le gouvernement fédéral est responsable d'assurer la surveillance du programme pour garantir que les obligations législatives sont respectées, puis de verser des paiements aux provinces selon les modalités du programme.

À l'échelle fédérale, la Division de l'assurance-production et de la gestion des risques de la Direction générale des programmes d'AAC est responsable de gérer et de coordonner la participation du gouvernement fédéral au programme Agri-protection. Cette division comprend 2 unités distinctes :

L'unité des opérations est responsable de ce qui suit :

• examiner les propositions de nouveaux régimes ou de modifications aux régimes existants ainsi que les documents opérationnels;
• fournir à la division des conseils sur les politiques et le programme;
• administrer et assurer l'application des lois et règlements fédéraux et des accords fédéraux-provinciaux;
• surveiller les saisons des récoltes, l'évolution des conditions agricoles et des conditions du marché, et la réponse du programme à ces événements;
• explorer les possibilités et déterminer comment les nouvelles technologies pourraient être utilisées afin d'élaborer et de gérer des produits d'assurance pour l'industrie;
• agir à titre de point de liaison principal avec les provinces et maintenir des connaissances détaillées au sujet des programmes d'assurance provinciaux;
• collaborer avec l'unité de l'actuariat pour veiller à tenir compte de la solidité actuarielle dans tous les dossiers.

L'unité de l'actuariat est responsable de ce qui suit :

• veiller à ce que les régimes d'assurance-production nouveaux et modifiés soient équilibrés et autofinancés, à ce qu'ils respectent les exigences actuarielles et à ce qu'ils se conforment aux lois, aux règlements et aux accords fédéraux;
• examiner les composantes actuarielles des documents opérationnels;
• établir et vérifier les exigences actuarielles relatives aux certifications;
• mettre à l'épreuve les divers enjeux actuariels et d'assurance-production et fournir des conseils à leur égard;
• calculer les taux de réassurance^{Note en fin d'ouvrage 5} provinciaux et fédéraux et évaluer les profils de risques annuels des provinces;
• conseiller les provinces et les organismes d'exécution sur l'interprétation des lignes directrices actuarielles, des règlements et des accords qui s'appliquent aux régimes d'assurance-production provinciaux.

La Division de l'assurance-production et de la gestion des risques reçoit l'appui de la Division des finances affectée aux programmes de GRE d'AAC pour la gestion financière globale. La Division traite les paiements de contribution fédéraux, vérifie les demandes de remboursement des provinces pour les coûts administratifs et recommande ou non leur approbation, assure la maintenance du système de rapports financiers d'AAC et fournit des rapports, à l'interne et à l'externe, sur les données financières du programme.

La structure de gouvernance du programme comprend les normes décrites dans le Règlement canadien d'assurance-production, les lignes directrices nationales en matière de certification actuarielle et un certain nombre de comités fédéraux-provinciaux-territoriaux, dont le groupe de travail sur le programme Agri-protection (qui relève du groupe de travail sur les politiques de gestion des risques de l'entreprise).

3.3 Ressources

Pour la période de 2017-2018 à 2021-2022, le programme Agri-protection a coûté aux gouvernements fédéral et provinciaux près de 5,5 milliards de dollars, soit près de 3,4 milliards de dollars en dépenses fédérales et près de 2,1 milliards de dollars en dépenses provinciales. AAC a employé en moyenne 19,6 employés équivalents temps plein chaque année pour soutenir la prestation du programme Agri-protection (voir Tableau 1).

Tableau 1 : Dépenses fédérales par exercice, de 2017-2018 à 2021-2022

	2017-18	2018-19	2019-20	2020-21	2021-22	Total
SalairesTableau 1 note 1	2 277 524	2 141 024	2 677 314	2 199 605	2 267 107	11 562 574
Dépenses non salariales	732 237	632 751	523 609	451 741	347 256	2 687 594
Immobilisations	90 500	204 506	266 000	291 648	299 761	1 152 415
Contributions Tableau 1 note 2	651 704 357	664 580 115	666 672 139	645 912 746	719 839 291	3 348 708 648
Total	654 804 618	667 558 396	670 139 062	648 855 740	722 753 415	3 364 111 231
Équivalents temps plein (AAC)	20	19	23	18	18	s.o.
Source : Données financières du programme Remarque : Les figures incluent les dépenses pour le Programme d'indemnisation pour les dommages causés par la faune.

3.4 Résultats attendus

Le programme Agri-protection a les résultats immédiats, intermédiaires et ultimes suivants :

• Résultat immédiat : Les producteurs ont accès à une protection personnalisée des cultures contre les catastrophes naturelles afin de réduire les répercussions financières des pertes de production ou d'actifs.
• Résultat intermédiaire : Le revenu du producteur est stabilisé en minimisant les effets économiques des pertes de production causées par les catastrophes naturelles.
• Résultat ultime :
  • Les producteurs considèrent que la série de programmes de gestion des risques de l'entreprise est utile pour gérer leurs risques opérationnels.
  • Le secteur de l'agriculture est résilient sur le plan financier.
  • Les programmes sont économiquement rentables.
  • L'industrie est en mesure de mieux gérer les risques de l'entreprise et de rester viable à long terme.

4.0 Pertinence

La présente section résume les conclusions de l'évaluation quant à la présence de lacunes dans les assurances offertes que le gouvernement fédéral doit combler. Cette section détermine aussi la mesure dans laquelle le programme cadre avec les rôles, les responsabilités et les priorités du ministère et du gouvernement.

4.1 Lacunes comblées par le programme Agri-protection

L'évaluation a révélé que l'assurance-protection appuie la viabilité et la stabilité des exploitations agricoles et contribue à la durabilité du secteur agricole. Les entreprises agricoles et agroalimentaires sont vulnérables à divers risques et peuvent être confrontées à des pertes de production en raison de phénomènes météorologiques graves, de maladies, de pestes et de marchés imprévisibles. Les gouvernements du monde sont de plus en plus préoccupés par les effets des phénomènes météorologiques graves et des variations des conditions climatiques sur la conception et la durabilité des programmes d'assurance-récolte^{Note en fin d'ouvrage 6}. On s'attend à ce que les changements majeurs dans les situations météorologiques accroissent la probabilité, la fréquence et la sévérité des phénomènes météorologiques graves nuisant aux rendements des récoltes, ce qui se traduira en pertes de production plus importantes et à un besoin accru d'aider les producteurs à réduire au minimum les répercussions de ces pertes.

Le programme Agri-protection offre un soutien aux producteurs en regroupant les risques de tous les participants du programme, puis en subventionnant une assurance tous risques. Plus précisément, le programme regroupe les risques en percevant les cotisations d'un grand nombre de producteurs, dans l'ensemble des régions et des secteurs, puis en versant ces montants dans une réserve. Il peut ensuite utiliser cette réserve pour couvrir les pertes de production des producteurs sous forme d'indemnités. Agri-protection est un programme à frais partagés dans le cadre duquel les gouvernements provinciaux sont responsables de la conception, de la mise en œuvre et de l'administration des régimes d'assurance destinés aux producteurs; toutefois, les primes sont financées par les gouvernements fédéral et provinciaux et par les participants au programme. Le programme peut ainsi offrir aux producteurs des cotisations à des prix plus abordables, comparativement aux programmes d'assurance offerts par des compagnies d'assurance qui financent leurs programmes au moyen des cotisations seulement. La réserve permet au programme de verser d'importantes indemnités au cours d'une année avec des répercussions financières immédiates limitées pour les gouvernements fédéral et provinciaux.

Le programme Agri-protection comble les lacunes en matière de soutien aux producteurs en aidant à réduire au minimum les répercussions financières des pertes de production. L'évaluation a révélé un nombre limité d'options d'assurance-production pour les producteurs au Canada. D'ordre général, les assurances offertes par les compagnies d'assurance privées ont une portée moins grande, ne sont pas aussi exhaustives que les assurances offertes par le programme Agri-protection et couvrent seulement les risques uniques (par exemple, la grêle ou la neige). Pour qu'un programme d'assurance-production soit viable et abordable pour les producteurs, les éléments de preuve indiquent que ce programme doit comprendre une subvention du gouvernement. Sans le programme Agri-protection et sa subvention de 60 %, le coût d'une assurance-récolte offerte par une compagnie d'assurance privée serait prohibitif pour la plupart des producteurs. Certains producteurs pourraient ainsi ne pas avoir d'assurance, ce qui pourrait mettre en péril l'état et la durabilité de leurs exploitations agricoles à long terme. Cela a été confirmé dans l'évaluation, car il a été révélé que seulement 17,2 % des producteurs avaient fait l'achat d'une assurance-récolte auprès d'une compagnie d'assurances privée, ce qui nuit considérablement à la capacité de la compagnie d'assurances privée de regrouper efficacement les risques, tout en proposant des cotisations abordables.

4.2 Harmonisation avec les priorités, les rôles et les responsabilités d'AAC et du gouvernement

Le programme est régi en vertu de la Loi sur la protection du revenu agricole du gouvernement du Canada. Cette loi permet la mise en place d'une entente fédérale-provinciale-territoriale pour établir un programme d'assurance-récolte visant à protéger le revenu des producteurs. L'évaluation a déterminé que les programmes de GRE, y compris le programme Agri-protection, respectent le paragraphe 4(1) et les principes énoncés dans le paragraphe 4(2) de la loi.

Les programmes de GRE respectent aussi le cadre des politiques du Partenariat canadien pour l'agriculture d'AAC, surtout le domaine prioritaire de la gestion des risques, ainsi que la responsabilité essentielle d'AAC à l'égard de l'atténuation des risques touchant le secteur. Dans le cadre de la série de programmes de GRE, le programme Agri-protection vise à aider les producteurs à mieux gérer les risques opérationnels et à demeurer viables et résilients sur le plan financier à long terme.

5.0 Conception et mise en œuvre des programmes

Cette section résume les constatations de l'évaluation à l'égard de l'intégration du programme Agri-protection à la série de programmes de GRE, ainsi que les avantages liés à une mise en œuvre publique d'un régime d'assurance-production.

5.1 Intégration du programme Agri-protection à la série de programmes de base de la GRE

La série de programmes de GRE comprend 4 outils interreliés pour aider les producteurs à réduire leurs risques de gestion dont bon nombre sont indépendants de leur volonté :

• Le programme Agri-stabilité appuie les producteurs subissant une forte baisse de la marge.
• Le programme Agri-investissement fournit des liquidités aux producteurs pour compenser les petites baisses de revenus.
• Le programme Agri-protection offre aux producteurs une assurance à frais partagés contre les catastrophes naturelles incontrôlables dans le but de réduire les répercussions financières liées aux pertes de production ou d'actifs.
• Le programme Agri-relance aide les producteurs à couvrir des coûts exceptionnels associés à la relance après une catastrophe naturelle.

La série de programmes de GRE vise à fournir une protection contre une gamme complète de risques qui menacent la viabilité des exploitations agricoles. Par exemple, lorsque les cultures d'un producteur sont endommagées par des désastres naturels, le programme Agri-protection peut couvrir les pertes de production, tandis que les programmes Agri-investissement et Agri-stabilité peuvent couvrir les coûts supplémentaires et les pertes de revenus (Figure 1).

Figure 1 : Relation entre la série de GRE, la fréquence des événements et la source du risque

Source : Adaptation de J. Antón, S. Kimura et R. Martini, La gestion des risques agricoles au Canada par l'OCDE (2011) et d'Agriculture et Agroalimentaire Canada, Évaluation des outils de stabilité de revenu — Agri-stabilité et Agri-investissement (2012).

Description de la Figure 1

L'axe des Y montre la fréquence des événements. Ils y sont représentés allant de rares et graves à fréquents et moins graves. La source du risque est représentée sur l'axe des X : production, prix et intrants, et coûts extraordinaires. Agri-investissement porte sur les risques liés à la production, aux prix et aux intrants, qui sont fréquents et moins graves. Agri-stabilité porte sur les mêmes risques, mais qui sont rares et graves. Agri-protection porte sur les risques liés à la production qui sont fréquents et moins graves par l'intermédiaire de sa couche standard, ainsi que des événements rares et graves, par l'intermédiaire de sa couche catastrophique. Agri-relance porte sur les coûts extraordinaires liés aux événements rares et graves.

***La source de cette information est une adaptation d'Antón, J., S. Kimura et R. Martini, La gestion des risques agricoles au Canada par l'OCDE (2011), et d'Agriculture et Agroalimentaire Canada, Évaluation des outils de stabilité de revenu — Agri-stabilité et Agri-investissement (2012). ***

Les programmes de GRE fournissent un soutien de manière prévisible, opportune et complète. Un examen des documents sur la série de programmes de GRE a déterminé qu'aucun programme individuel n'est conçu pour répondre à tous ces critères. On encourage donc les producteurs à profiter de divers programmes de GRE pour protéger leurs opérations contre les pertes de production et de revenu.

L'évaluation a aussi révélé que le programme Agri-protection est bien intégré dans la série de programmes de GRE. Le programme n'est pas conçu pour chevaucher les autres programmes de GRE. Il vise plutôt à combler une lacune dans la série de programmes en versant des paiements en temps opportuns aux producteurs à la suite d'une perte de production. Toutefois, les programmes Agri-protection et Agri-stabilité couvrent tous les deux les risques associés à la production. Les producteurs sont donc moins motivés à participer à ces 2 programmes simultanément.

Les preuves obtenues dans le cadre de l'évaluation indiquent que certains producteurs ne comprennent pas bien le rôle du programme Agri-protection dans la série de programmes de GRE ainsi que l'interaction du programme Agri-protection avec les autres programmes de GRE. Comme l'indiquent les taux de participation aux programmes de GRE, certains producteurs n'utilisent pas les programmes de GRE de façon complémentaire et, par conséquent, ne sont pas protégés contre certains risques opérationnels. L'analyse des données de l'Enquête financière sur les fermes de 2021 a révélé que seulement la moitié des participants au programme Agri-protection participent aussi aux 2 autres programmes de GRE (Tableau 2).^{Note en fin d'ouvrage 7}

Tableau 2 : Participants au programme qui participent aussi à d'autres programmes de GRE

Les données probantes indiquent un manque de compréhension des programmes faisant partie de la série de programmes de GRE, ainsi que de la façon dont ces programmes sont interreliés. Ce manque de compréhension est surtout évident chez les plus petits producteurs (revenus annuels inférieurs à 250 000 $) qui ne participent pas aux programmes et demeurent ainsi exposés aux risques. Dans d'autres cas, si les producteurs ont l'impression que le programme Agri-protection offre une garantie de revenu, ou qu'il est suffisant pour régler tous les problèmes liés aux pertes de production, cela pourrait les mener à conclure qu'ils n'ont pas besoin de participer à d'autres programmes de GRE. L'analyse des données de l'Enquête financière sur les fermes de 2021 confirme que certains producteurs manquent d'information à l'égard du programme et ne sont pas au courant de ses avantages. Les administrateurs du programme ont mis en place diverses initiatives pour que les producteurs comprennent mieux les programmes d'assurance-récolte. De plus, la documentation a révélé que la compréhension des producteurs à l'égard des programmes peut être améliorée grâce à des outils de communication, comme les articles éducatifs décrivant le fonctionnement du programme Agri-protection et la façon dont il est lié aux autres programmes de GRE, des vidéos informatives, l'apprentissage mobile, ainsi que des messages textes communiquant des renseignements et des conseils.

5.2 Administration publique

Avantages d'une administration publique et d'une mise en œuvre provinciale

On a déterminé que la mise en œuvre du programme par des partenaires provinciaux crée des gains d'efficacités qui ne sont pas atteignables par le secteur privé. D'autres modes de mise en œuvre ont été examinés, y compris le programme d'assurance-récolte fédéral en place aux États-Unis (qui est financé par l'État, mais administré par des sociétés privées tierces). Les compagnies d'assurance-récolte privées aux États-Unis incluent la réalisation d'un gain lorsqu'elles fixent les primes d'assurance. Puisque les administrateurs provinciaux canadiens n'utilisent pas un même modèle lucratif, ils peuvent offrir le programme aux participants à un coût moindre que celui des assureurs privés américains. En raison de l'absence de subventions et de l'inclusion d'un gain dans les primes des compagnies d'assurance privées, on estime que la transition du programme Agri-protection vers un modèle entièrement privé représenterait une hausse de 300 % pour les coûts imposés aux producteurs.

Le programme tire profit des relations tissées entre les provinces et les communautés agricoles locales, ce qui réduit les frais d'exploitation^{Note en fin d'ouvrage 8}. Par exemple, la mise en œuvre provinciale du programme Agri-protection permet aux administrateurs de satisfaire à un large éventail de besoins des agriculteurs canadiens et à élaborer des régimes adaptés à une région précise. De plus, les primes sont établies en fonction des risques liés aux denrées produites dans la province, ainsi que des risques auxquels font face les agriculteurs en ce qui a trait à la production, au point de vente, à la livraison et à la distribution.

Les documents provinciaux indiquent que les provinces ont apporté des changements en matière de conception et de mise en œuvre du programme après avoir reçu des commentaires de la part de producteurs locaux (par exemple, améliorer l'administration des programmes). Certaines provinces ont amélioré l'accès en fournissant aux producteurs diverses façons d'interagir avec le personnel du programme, y compris des appels vidéo et des systèmes de clavardage en ligne. Certaines provinces composent avec le fardeau administratif lié au programme en réduisant la paperasse et en simplifiant les documents, en effectuant la vérification des demandes d'indemnisation à distance au moyen de l'imagerie satellitaire et des stations météorologiques, ainsi que grâce à une rétroaction continue de la part des participants. Des améliorations à l'infrastructure des technologies de l'information, notamment les portails des formulaires en ligne et les systèmes de suivi des demandes d'indemnité et des paiements, ont aussi amélioré l'accès des producteurs au programme.

Amélioration du concept au moyen de l'innovation

Bien que l'administration publique du programme Agri-protection ait beaucoup de mérite et d'avantages, l'évaluation a révélé que l'adoption d'innovations du secteur privé dans le modèle public pourrait accroître l'efficacité, améliorant ainsi la mise en œuvre et réduisant les coûts du programme. L'intégration d'innovations prometteuses en matière de conception et de mise en œuvre de programmes à l'échelle provinciale pourrait appuyer le tout.

Les données probantes démontrent que les innovations et les outils du secteur privé concernant l'utilisation des mégadonnées pourraient compléter la mise en œuvre publique et aider à moderniser l'établissement des primes et à faire en sorte que les primes reflètent le risque. Les innovations prometteuses comprennent l'utilisation de l'imagerie satellitaire pour recueillir de l'information sur la production, les données des stations météorologiques pour les estimations de rendement, les modèles climatiques prédictifs régionaux et les données de terrain échangés par les producteurs directement avec le programme.

D'autres améliorations à l'efficacité du programme découlent de changements dans la mise en œuvre du programme, passant de l'assurance « champ » à l'assurance-récolte ou à l'assurance pour l'ensemble de l'exploitation. L'assurance pour l'ensemble de l'exploitation, ou l'assurance-revenu, pourrait simplifier le programme Agri-protection, puisque les producteurs n'auraient besoin que d'un contrat pour leur exploitation plutôt que d'un contrat pour chaque champ ou produit. La réduction du nombre de contrats réduirait les coûts administratifs du programme tout en augmentant la couverture du programme. L'abandon de l'assurance « champ » pourrait réduire la probabilité qu'une exploitation produisant sur des terres marginales soit plus susceptible de déclencher des paiements.

Défis liés à la conception et à la mise en œuvre

Les défis suivants ont été relevés au cours de l'évaluation :

• Les décisions en matière de conception ont une incidence sur les coûts du programme : Les provinces sont responsables de la décision concernant les produits d'assurance à offrir et les marchandises à assurer, ce qui entraîne des conséquences sur le coût de la mise en œuvre dans le cadre de l'élaboration de produits d'assurance multiples et sur le partage des coûts des primes payées.
• Complexité du secteur : Depuis sa création, le programme Agri-protection s'est développé au-delà de son objectif initial et s'est étendu à d'autres secteurs tels que le bétail, les pâturages et les fruits et légumes. La complexité du programme s'en est trouvée accrue, ce qui a créé des besoins d'information plus importants.
• Uniformité des produits d'assurance : Les différences entre les produits d'assurance offerts par les provinces créent des lacunes dans la couverture de certains producteurs dans certaines provinces.
• Application de pratiques innovantes : Les pratiques et les innovations prometteuses provinciales qui réduisent les coûts du programme et augmentent la valeur des produits d'assurance pour les producteurs n'ont pas été adoptées dans toutes les administrations.
• Terres marginales : Des données probantes anecdotiques tirées de la documentation suggèrent que l'assurance-récolte peut inciter à cultiver des terres marginales qui, autrement, ne seraient pas rentables.
• Économies d'échelle : La mise en commun des risques et des primes est limitée au nombre de participants dans une province donnée. Les petits bassins de risques exigent des primes plus élevées, ce qui se traduit par des coûts plus importants pour les producteurs et le programme.

6.0 Rendement

Cette section donne un aperçu du rendement d'Agri-protection, y compris son efficacité et la réalisation des résultats attendus.

6.1 Mesure du rendement

Malgré l'investissement considérable à long terme dans le programme Agri-protection (600 millions de dollars par année), les principaux paramètres de rendement ne sont pas normalisés, il n'y a pas de base de données consolidées sur le rendement et il faut trouver d'autres mécanismes qui permettent l'échange de données entre les provinces et AAC. Ces enjeux ont une incidence sur la capacité d'évaluer la mesure dans laquelle le programme réussit à atteindre les résultats souhaités et d'apporter des améliorations à la façon dont le programme est exécuté; une collecte normalisée de données pourrait grandement aider avec la modélisation et la prévision des coûts d'assurance et des primes. Les principales constatations de l'évaluation à l'égard de la disponibilité, la qualité et la rapidité des données, de l'analyse comparative entre les sexes Plus (ACS Plus) et de la mesure des résultats intermédiaires sont présentées ci-dessous :

• Disponibilité des données : Le gouvernement fédéral n'a pas accès à des données sur les participants au programme. Les provinces sont dépositaires de ces données, et les dispositions d'échange de renseignements limitent l'accès du gouvernement fédéral à ces données. Au cours de la période visée par l'évaluation, chaque province a maintenu sa propre base de données et a fourni des données agrégées à AAC sur une base périodique. Par conséquent, les données permettant d'évaluer le programme sont limitées.
• Qualité des données : Les méthodes de collecte de données non uniformes d'une administration provinciale à l'autre, causées en partie par les différences dans les définitions des variables de données d'assurance, ont une incidence sur la qualité et l'utilité globale des données. Par exemple, les regroupements de cultures, comme le blé de printemps, diffèrent d'une province à l'autre, car certaines provinces n'ont qu'une seule classification pour cette culture et d'autres en ont plus de 22.
• Rapidité : Certaines provinces soumettent leurs données sur le programme jusqu'à 2 ans plus tard, et les paramètres de rendement du programme jusqu'à 4 ans plus tard, ce qui nuit à l'analyse opportune des résultats du programme.
• ACS Plus : Le programme ne recueille pas de données administratives sur la taille des productions agricoles ni de données démographiques qui permettent d'identifier les clients du programme en tant que membres des populations sous-représentées, y compris les Autochtones, les femmes, les personnes en situation de handicap et les jeunes producteurs, ce qui empêche le programme de bien comprendre les populations qu'il sert et ses répercussions sur les groupes sous-représentés.
• Mesure des résultats intermédiaires : Le résultat intermédiaire « stabilisation du revenu » devrait être examiné pour confirmer qu'il cadre avec le programme.

Il n'a pas été possible, dans le cadre de l'évaluation, d'évaluer l'utilisation interreliée des divers programmes de GRE, car chaque programme de GRE attribue son propre numéro d'identification unique à ses utilisateurs. AAC envisage la possibilité de commencer à utiliser un seul numéro d'identification pour tous les programmes de GRE, afin de mieux surveiller la participation aux programmes et l'incidence des programmes à l'échelle de tous ses programmes de GRE.

6.2 Efficience

Budget prévu par rapport aux dépenses réelles

Agri-protection est le plus important des 4 programmes de GRE de base d'AAC, dont les dépenses fédérales sur 5 ans s'élèvent à environ 3,4 milliards de dollars, ce qui représente plus de 60 % de toutes les dépenses fédérales pour les programmes de GRE. Il est difficile d'assurer la planification budgétaire d'Agri-protection puisqu'il s'agit d'un programme axé sur la demande, où l'évolution des conditions du marché influe sur la participation au programme et le coût du programme. Le programme a dépassé son budget chaque année de la période visée par l'évaluation (voir le Tableau 3). Les principaux facteurs de ces dépenses excessives sont liés aux paiements de primes découlant de l'augmentation des acres assurés, assurant des cultures de plus grande valeur, et des coûts d'administration en raison des dépenses en immobilisations plus importantes que prévu comme l'achat de systèmes de technologies de l'information.^{Note en fin d'ouvrage 9}

Tableau 3 : Budget prévu du programme Agri-protection par rapport aux dépenses réelles par exercice financier (en millions $)

Efficience de l'administration

L'efficience du programme Agri-protection est déterminée par les administrateurs provinciaux qui décident de la façon dont le programme est conçu et administré. Cela souligne l'importance des choix de la province en ce qui concerne les régimes offerts et les produits assurés. Bien qu'il ait peu de contrôle sur les coûts du programme, AAC doit couvrir 60 % des coûts d'administration provinciaux. Dans le cadre de l'évaluation, une analyse des coûts fédéraux-provinciaux du programme a été menée en comparant les dépenses administratives^{Note en fin d'ouvrage 10} :

• au coût total du programme;
• aux primes payées;
• à la couverture du programme;
• à l'inflation.

Dans l'ensemble, le programme Agri-protection est administré avec efficience, et ses coûts administratifs représentent 7,4 % des dépenses totales^{Note en fin d'ouvrage 11}. Parmi la série de programmes de GRE, Agri-protection est moins coûteux à administrer qu'Agri-stabilité (16 %), mais plus coûteux qu'Agri-investissement (4,1 %) et qu'Agri-relance (1,1 %). Cependant, l'efficience administrative varie grandement parmi les provinces, soit de 4,5 % à 83,7 %. Cette situation dépend de l'approche unique de chacune des provinces à l'égard de la conception et de la mise en œuvre du programme, ainsi que de la diversité de leurs secteurs agricoles, de la taille des exploitations agricoles et des taux de participation.

Agri-protection atteint son objectif (12 %) pour ce qui est du ratio entre les coûts administratifs et les primes payées; seulement 7,9 cents par dollar sont dépensés en primes par les producteurs, les provinces et AAC. Au cours d'une année typique, le programme assure près de 72 millions d'acres, ce qui équivaut à 46,8 % de toutes les terres agricoles au Canada. Pour chaque acre, 22,55 $ sont recueillis en primes et 1,79 $ est dépensé en coûts administratifs.

Une comparaison entre les coûts administratifs et la couverture du programme offre un aperçu des frais à débourser pour assurer la production par rapport à sa valeur dans le marché économique canadien. Au cours de la période visée par l'évaluation, Agri-protection a couvert une production d'une valeur de 109,6 milliards de dollars et cette couverture lui a coûté 642 millions de dollars en dépenses administratives. Le programme a donc atteint son objectif de 2 %, car les coûts administratifs représentaient 0,6 % seulement de la valeur totale de la couverture. Les changements à la valeur des cultures, comme ceux qui ont été observés au cours des dernières années, n'ont pas d'incidence sur les coûts encourus pour administrer le programme et par conséquent, les changements aux valeurs des cultures donnent l'impression que le programme est plus efficace.

Agri-protection a été exécuté de façon efficiente dans le contexte de l'inflation, étant donné que les dépenses administratives ont augmenté de 1,4 % même si l'inflation a augmenté de 2,2 %. En même temps, cependant, pour la plupart des provinces, on a observé que les coûts du programme ont augmenté plus rapidement que l'inflation. L'efficience globale est attribuable à un petit nombre de provinces qui ont connu une baisse de leurs coûts d'exécution en 2020-2021 et en 2021-2022; ces mêmes provinces détiennent une grande partie de la valeur des contrats et sont responsables d'une grande partie des coûts administratifs.

La majorité des provinces ayant de la difficulté à administrer efficacement le programme Agri-protection étaient celles qui comptaient de faibles taux de participation et un secteur agricole petit et diversifié. Il a été véhiculé durant les entrevues avec les intervenants et les experts en la matière que l'on pourrait améliorer l'efficience du programme au moyen d'une plus grande collaboration et d'une administration conjointe d'Agri-protection, ce qui réduirait le dédoublement des efforts (par exemple, utiliser la même infrastructure de technologie de l'information et les mêmes modèles de mise en œuvre du programme).

Gestion du risque financier associé aux phénomènes météorologiques violents

Au cours de la plupart des années, le programme Agri-protection a recueilli 5 $ en primes pour chaque tranche de 4 $ payée en indemnisations^{Note en fin d'ouvrage 12}, conservant les primes excédentaires en réserve. Cette réserve aide à stabiliser les primes en réduisant le besoin d'accroître les primes après une année où les paiements d'indemnisation ont été fréquents et élevés. Puisque près de 6 milliards de dollars ont été versés en paiements d'indemnisation en 2021-2022, le ratio des pertes sur 25 ans est monté en flèche à plus de 95 % (consultez le Tableau 4) ^{Note en fin d'ouvrage 13}, ce qui a entraîné une augmentation de 10 % des primes.

Tableau 4 : Ratio des pertes moyen sur 25 ans du programme Agri-protection, de 1997-1998 à 2021-2022

Une réassurance est offerte aux provinces, soit sous forme de réassurance publique par l'intermédiaire de la Caisse de réassurance-récolte fédérale d'AAC, soit sous forme de réassurance privée. Dans l'ensemble, la réassurance publique est plus accessible pour les provinces que la réassurance privée, car une prime n'est incluse que lorsque les soldes sont bas^{Note en fin d'ouvrage 14}. En même temps, cependant, il peut être difficile pour les provinces d'utiliser la réassurance publique, car elle exige que la réserve soit à zéro et que la province s'acquitte d'une franchise de 2,5 %. Par conséquent, aucun paiement de réassurance publique n'a été versé à ce jour. La réassurance privée offre une plus grande souplesse et peut être utilisée lorsque les paiements d'indemnisation menacent d'épuiser les réserves provinciales. Les provinces doivent cependant payer une prime pour souscrire à une réassurance privée, et celle-ci est financée à même les fonds de réserve. Cinq provinces souscrivent à une réassurance privée. Ces provinces ont présenté des demandes d'indemnisation auprès de compagnies de réassurance privées durant des années où les paiements d'indemnisation étaient nombreux et élevés.

Les changements climatiques^{Note en fin d'ouvrage 15} représentent une menace pour les coûts du programme Agri-protection, car les réserves ont baissé de façon considérable. Il est probable que plus les événements semblables se multiplieront à l'avenir et que les réserves provinciales s'épuiseront, plus les provinces demanderont des paiements de réassurance auprès d'AAC pour couvrir les indemnisations. Des études de modélisation ont démontré que les températures plus chaudes causées par les changements climatiques auront une incidence positive sur le rendement de production au Canada, et qu'elles entraîneront des phénomènes météorologiques plus fréquents et violents, ce qui augmentera le recours aux réserves. Les réserves basses limiteront la capacité du programme à stabiliser les primes, augmentant ainsi la probabilité que les primes augmentent pour couvrir les indemnisations attendues, si le niveau de couverture n'est pas réduit. Puisque les coûts des primes sont partagés entre les producteurs et les gouvernements fédéral et provinciaux, le fait d'augmenter les primes pour couvrir ces risques agricoles ferait monter les coûts globaux du programme.

Les méthodes d'établissement des primes doivent tenir compte des répercussions des changements climatiques et générer des primes suffisantes pour couvrir les pertes actuelles et futures sans rendre le programme excessivement onéreux pour les producteurs. Les changements climatiques rendent moins efficace l'utilisation des renseignements historiques pour prédire avec précision les indemnisations futures. Au cours de la période visée par l'évaluation, le programme a eu recours à une moyenne historique sur 20 à 25 ans des pertes encourues pour calculer les primes, une façon de faire qui ne tient pas compte de la fréquence et de la sévérité des phénomènes météorologiques futurs et qui ne se prévaut pas de techniques de prévision plus avant-gardistes qui pourraient rendre la méthodologie d'établissement des taux de prime plus adaptative à court terme.

6.3 Résultat immédiat : accès à la protection des cultures

L'évaluation a révélé qu'Agri-protection offrait un accès à une assurance-récolte individualisée pour la plupart des cultures cultivées dans chaque province. Plusieurs sources de données ont confirmé que la participation à Agri-protection variait considérablement d'une province à l'autre, d'un secteur à l'autre et en fonction de la taille des exploitations agricoles, et que tous les producteurs n'accédaient pas au programme dans la même mesure.

Couverture

La couverture de la production offerte par Agri-protection est un bon indicateur de la mesure dans laquelle le programme répond aux besoins des producteurs. On a constaté qu'Agri-protection était disponible pour la plupart des cultures cultivées dans une province; la plupart des provinces offrent une couverture multirisque pour plus de 50 types de cultures différents. Cependant, la couverture du programme ne répond pas aux objectifs fixés, ne couvrant que 73 % de la valeur de la production (objectif de 75 % pour les cultures autres que le fourrage ou les pâturages) [voir la Figure 2]. L'attrait d'Agri-protection pour la production de fourrage et de pâturages a été jugé en augmentation et conforme aux objectifs du programme (20 %), couvrant 23 % de la valeur de la production en 2018-2019.

Figure 2 : Pourcentage de la valeur attendue des cultures assurées par Agri-protection, par secteur (de 2013-2014 à 2018-2019)

Source : Données sur le rendement du programme

Description de la Figure 2

La figure 2 présente le pourcentage de la valeur attendue de la production assurée par Agri-protection par secteur de 2013-2014 à 2018-2019. La couverture pour la majorité des secteurs varie de quelques points de pourcentage d'une année à l'autre. Cependant, la couverture du secteur des fourrages et pâturages a augmenté, passant de 16 % en 2013-2014 à 23 % en 2018-2019.

	Céréales et oléagineux (%)	Fruits (%)	Cultures spéciales (%)	Légumes (%)	Tous les groupes (sauf les fourrages et pâturages) (%)	Fourrages et pâturages (%)
2013	76,0	54,9	66,7	62,9	74,1	16,0
2014	75,9	54,1	67,1	59,7	73,3	16,6
2015	75,8	56,2	64,9	60,3	73,0	15,9
2016	75,4	55,7	71,2	64,2	73,5	18,3
2017	72,8	56,5	56,7	62,5	69,3	22,0
2018	75,5	56,2	66,2	65,4	73,4	23,2

On a constaté que la couverture de la production variait d'une province à l'autre, même au sein du même secteur. Les écarts dans la couverture sont attribuables aux différences dans les options de couverture, à la taille et à la structure des exploitations agricoles, ainsi qu'aux approches de conception et de mise en œuvre. Le programme Agri-protection du Manitoba affiche certains des taux de couverture les plus élevés dans la plupart des secteurs. Le secteur des céréales et des oléagineux du Manitoba couvre plus de 90 % de la production admissible, tandis que les autres provinces couvrent environ les 3 quarts de la production admissible de céréales et d'oléagineux (69,1 à 80,0 %).

Dans l'Enquête financière sur les fermes de 2021, les producteurs des secteurs des fruits et légumes avaient les taux de couverture les plus bas parmi les productions autres que le fourrage et les pâturages. Les producteurs de ces secteurs ont le plus souvent indiqué que les régimes propres aux produits qu'Agri-protection proposait étaient insuffisants (16,6 % des non participants), ou que les options de couverture de la production étaient peu claires (13,7 %). L'incertitude concernant la couverture de la production était la plus élevée dans le secteur des fruits et des légumes de la Colombie-Britannique, où plus d'un quart (28,4 %) des producteurs ont déclaré ne pas participer en raison d'un manque de clarté des exigences du programme. Même si les raisons variaient selon les exploitants agricoles, un thème commun était que les exploitants agricoles n'étaient pas sûrs si leur production était admissible à l'assurance. Le manque de régimes propres aux produits a été fréquemment mentionné par les producteurs de fruits et de légumes de l'Alberta (30,3 %), du Nouveau-Brunswick (24,9 %) et du Québec (22,6 %).

Coût des primes

Les primes ont été reconnues comme jouant un rôle important dans la décision d'un producteur de participer à Agri-protection. Les coûts des primes sont influencés par les décisions d'un producteur agricole concernant la plantation. Les produits de grande valeur sont plus susceptibles d'être assurés, bien que cela dépende de la disponibilité de l'assurance pour le produit en question et de l'existence d'antécédents suffisants pour que la prime soit évaluée avec précision. L'exploitation agricole moyenne dépense 9 364 $ pour participer au programme Agri-protection. C'est le montant requis pour que l'exploitation agricole moyenne puisse obtenir près de 3 contrats et demi, couvrant une valeur de 1 million de dollars de produits agricoles. L'« exploitation agricole moyenne » est considérée comme étant grande, avec un chiffre d'affaires net annuel prévu supérieur à 1 million de dollars.

Le coût des primes a été la raison la plus fréquemment citée pour la non-participation à Agri-protection (23 %), selon les résultats de l'Enquête financière sur les fermes de 2021. Bien que les grandes exploitations (revenus annuels de 250 000 $ ou plus) soient plus susceptibles de participer à Agri-protection, le coût des primes était une raison courante de ne pas y participer. C'était particulièrement courant pour les grandes exploitations du secteur des céréales et des oléagineux, où près du tiers (32 %) ont cité le coût des primes comme raison de leur non-participation (Figure 3).

Figure 3 : Pourcentage des non-participants à Agri-protection citant les primes trop élevées comme raison de ne pas y participer (2021)

Source : Enquête financière sur les fermes, 2021
Remarque : La taille de l'exploitation est déterminée par le chiffre d'affaires net annuel de l'exploitation.

Description de la Figure 3

La figure 3 présente le pourcentage des non-participants à Agri-protection par secteur et taille de l'exploitation agricole citant les primes trop élevées comme raison de ne pas y participer. Pour chaque secteur, les plus petites exploitations non participantes étaient moins susceptibles que les plus grandes exploitations de citer les primes trop élevées comme raison de leur non-participation. Les plus petites exploitations sont définies comme celles ayant un revenu annuel inférieur à 250 000 $.

	Petites exploitations (<250 000 $)	Moyennes et grandes exploitations (≥250 000 $)
Céréales et oléagineux	24 %	32 %
Bovins	24 %	26 %
Tous les secteurs	21 %	25 %
Fruits, légumes et pommes de terre	23 %	25 %
Sous gestion de l'offre	21 %	21 %
Autres	11 %	20 %
Porc	7 %	15 %

L'assurance-production est fiable sur le plan actuariel lorsqu'elle établit un équilibre entre la couverture et le coût des primes. Les primes doivent être fixées suffisamment bas pour inciter les producteurs à participer au programme, mais suffisamment élevées pour que le programme puisse couvrir ses indemnités. Un manque d'historique de production peut entraîner l'utilisation de moyennes régionales qui ne sont pas représentatives des opérations, entraînant des primes plus élevées ou des exigences de pertes plus élevées pour déclencher des paiements. Les participants au programme provenant d'exploitations agricoles de différentes tailles et de différents secteurs ont indiqué lors de l'évaluation qu'ils trouvaient les primes trop coûteuses et que, dans certains cas, cela constituait un obstacle à la participation.

Accès et sensibilisation

Le fardeau administratif (par exemple, la paperasse) associé au programme a été considéré comme un obstacle à la participation pour certains producteurs. Les personnes interrogées ont indiqué que le processus de demande de participation au programme demande du temps, des ressources et une expertise qui ne sont peut-être pas disponibles pour les petites exploitations. On a constaté que la participation nécessite un investissement en temps pour se renseigner sur le programme, s'y inscrire et soumettre des rapports. Le niveau d'effort administratif requis pour participer a été jugé similaire, quelle que soit la taille de l'exploitation. Les grandes exploitations étaient plus susceptibles de participer à Agri-protection. Les consultants et les comptables ont été cités comme des ressources clés qui aident les grandes exploitations à comprendre le programme et comment il peut contribuer à la stratégie globale de gestion des risques de l'exploitation agricole. Cependant, on a constaté que les plus petites exploitations étaient plus susceptibles de considérer que la valeur de la couverture d'assurance était insuffisante pour compenser les coûts et les efforts liés à la participation.

Accès pour les groupes sous-représentés

L'accessibilité d'Agri-protection par des groupes généralement sous-représentés dans le secteur agricole n'a pas pu être évaluée en raison du fait que les renseignements démographiques n'ont pas été recueillis ou que, s'ils l'ont été par les provinces, ils n'ont pas été communiqués à AAC. Les groupes sous-représentés comprennent les jeunes, les femmes, les peuples autochtones, les personnes en situation de handicap et d'autres groupes sous représentés dans l'agriculture, y compris les petits producteurs.

L'examen de la documentation, y compris la réponse du gouvernement du Canada aux recommandations du Comité permanent de l'agriculture et de l'agroalimentaire^{Note en fin d'ouvrage 16}, ainsi que les données sur la taille des exploitations agricoles et les résultats des évaluations antérieures, montre que la série de programmes offre un meilleur soutien aux grandes exploitations agricoles par rapport aux plus petites. En ce qui concerne la taille de l'exploitation, les plus petites exploitations, qui représentent 60 % du secteur agricole, étaient moins susceptibles que les plus grandes exploitations de participer à Agri-protection^{Note en fin d'ouvrage 17}. On a constaté que les plus petites exploitations rencontraient des défis uniques pour participer à Agri-protection. L'examen des documents et l'analyse documentaire ont montré que les petites exploitations agricoles peuvent ne pas être au courant du programme ou hésiter à souscrire une assurance, pensant que le programme Agri-relance prendra en charge les pertes.

Selon les documents du programme, le Centre consultatif sur la prestation de services d'AAC a envisagé l'inclusion de questions relatives à l'Analyse comparative entre les sexes Plus dans les outils de collecte de données pour les programmes de GRE, afin de mieux comprendre la portée du programme et les obstacles à l'accès pour les groupes sous-représentés. On a souligné que les communications et les activités de renforcement des capacités destinées aux femmes, aux étudiants en agriculture de niveau collégial et aux groupes et aînés autochtones pourraient être adaptées pour accroître le taux de participation. De plus, l'analyse documentaire a confirmé que sensibiliser les populations sous-représentées à Agri-protection et à son rôle dans la série de programmes de GRE peut contribuer à améliorer leur accès aux programmes d'assurance-récolte.

Accès pour les secteurs mal desservis

Certains sous-secteurs agricoles, comme le bétail et les fruits et légumes, ainsi que les petites exploitations, sont mal desservis en raison de la conception d'Agri-protection, notamment en ce qui concerne les produits non couverts par le programme (par exemple, la production de bétail). Comme il est indiqué précédemment dans la présente section, la proportion de production couverte par le programme pour ces secteurs est largement inférieure à l'objectif de 75 %, ce qui empêche le programme d'atteindre ses objectifs de rendement.

6.4 Résultat intermédiaire : stabilisation des revenus des producteurs

Le programme s'inscrit dans le cadre de l'objectif global de la série de programmes de GRE de stabiliser les revenus des producteurs. Il est censé être la première ligne de défense d'un producteur lorsque sa production est affectée par des aléas naturels. Agri-protection contribue à stabiliser les revenus d'une exploitation en fournissant des paiements pour les pertes de production, mais ne couvre pas les risques liés aux changements de dépenses ou aux variations des prix des produits (couverts par le programme Agri-stabilité).

Selon des études menées aux États-Unis, les programmes d'assurance-récolte sont efficaces pour offrir une protection contre les risques liés aux revenus auxquels les exploitations agricoles doivent faire face et peuvent contribuer à stabiliser les revenus des producteurs en réduisant au minimum les pertes de production causées par des catastrophes naturelles incontrôlables ou des maladies incontrôlables, des infestations d'insectes et la faune. Cependant, de telles études n'ont pas été menées au Canada en raison de données limitées. Par conséquent, le degré de contribution d'Agri-protection à la stabilisation des revenus des producteurs reste incertain.

La contribution d'Agri-protection à la stabilisation des revenus des producteurs peut être observée grâce aux paiements au titre du programme. Entre 2017-2018 et 2021-2022, 1,2 million de contrats ont été émis, dont plus d'un quart (28,0 %) ont donné lieu à une demande d'indemnisation. Au cours de cette période, 11,4 milliards de dollars ont été versés aux producteurs pour couvrir leurs pertes. Le montant total des pertes liées aux demandes d'indemnisation est estimé à 14,9 milliards de dollars, les paiements d'Agri-protection couvrant 76,2 % des pertes des producteurs.

Normes de service et administration du programme

Les demandes d'indemnisation au titre d'Agri-protection sont fréquentes. En effet, plus du quart (28,0 %) des contrats aboutissent à une demande d'indemnisation. Agri-protection s'est avéré répondre rapidement, respectant sa norme de service consistant à traiter plus de 90 % des paiements dans les 30 jours. Cependant, le processus a connu un ralentissement lors des années où de multiples événements météorologiques graves couvrant de vastes zones se sont produits en succession rapide. Ce fut le cas en 2018-2019, lorsque la Saskatchewan, l'Alberta et la Colombie-Britannique n'ont traité que 70 % des demandes d'indemnisation dans les 30 jours. La diminution du temps de traitement des demandes d'indemnisation était liée à la forte demande imposée aux experts pour inspecter les demandes d'indemnisation. Depuis lors, des mesures ont été mises en place pour utiliser les données existantes afin d'éliminer la nécessité de recourir à des experts pour inspecter les demandes d'indemnisation.

6.5 Résultat final

Il y a 4 résultats finaux associés aux effets à long terme de l'ensemble des programmes de GRE :

• Le secteur de l'agriculture est résilient sur le plan financier.
• Les producteurs considèrent que la série de programmes de gestion des risques de l'entreprise est utile pour gérer leurs risques opérationnels.
• Les programmes sont rentables (voir la section 6.2).
• L'industrie est en mesure de mieux gérer les risques de l'entreprise et de rester viable à long terme.

Agri-protection est l'un des 8 outils de GRE^{Note en fin d'ouvrage 18} contribuant à la résilience financière du secteur agricole. Ce résultat est également influencé par le succès global du secteur, comme les années productives et les conditions de marché améliorées. Les producteurs ont également une responsabilité commune dans la gestion des risques liés à la production et de la santé financière de leur exploitation. Par conséquent, la résilience financière du secteur ne peut être attribuée uniquement à Agri-protection.

Résilience financière du secteur

En ce qui concerne la contribution de la série de programmes de GRE à la résilience financière, des preuves indiquent que l'effet combiné de ces programmes pour stabiliser les revenus des producteurs individuels et leur permettre ensuite d'investir dans l'agriculture peut aboutir à un secteur agricole plus résilient sur le plan financier. Agri-protection peut offrir aux producteurs vulnérables une certitude à la suite de catastrophes naturelles. Des preuves indiquent que cela donne aux producteurs la confiance nécessaire pour investir dans leurs activités, diversifier et adopter les meilleures pratiques de gestion environnementale, comme la culture couvre-sol et intercalaire, les variétés résistantes à la sécheresse et au gel, et l'agriculture de précision. Les experts et les intervenants ont souligné que les pratiques exemplaires de gestion de l'environnement peuvent améliorer davantage la résilience des exploitations agricoles en atténuant les répercussions des phénomènes météorologiques violents, réduisant ainsi l'incidence sur les demandes d'indemnisation.

La résilience financière^{Note en fin d'ouvrage 19} du secteur peut être comprise au moyen de multiples mesures. Les revenus agricoles ont atteint les cibles, le revenu agricole étant au moins 91 % de sa moyenne historique (cible de 85 %) entre 2013-2014 et 2018-2019. On a constaté que le secteur ne comptait pas sur les paiements des programmes de GRE pour soutenir ses activités, étant donné que ceux-ci ne constituent que 12,3 % du revenu net d'exploitation de l'exploitation agricole (cible de 25 %). De plus, il s'est avéré que la plupart des exploitations agricoles (92 %) étaient en bonne santé financière (cible de 90 %). D'autres facteurs démontrent la résilience financière du secteur agricole comme la hausse de la valeur des terres, les investissements, les faibles taux d'intérêt, les hausses de prix dictées par le marché durant la période visée par l'évaluation et la participation simultanée à plusieurs programmes de GRE.

Répercussions imprévues sur la résilience du secteur

L'évaluation a révélé que la structure même du programme Agri-protection peut avoir comme conséquence imprévue de réduire la santé financière et la résilience à long terme d'une exploitation. Certaines exploitations qui ne seraient pas économiquement viables sans le soutien d'Agri-protection sont maintenues grâce à la mise en place du programme. Des données empiriques indiquent que l'assurance-récolte provinciale pourrait inciter les producteurs agricoles à cultiver des terres marginales qui autrement ne seraient pas rentables. Le programme Agri-protection peut décourager les petits producteurs de se diversifier (en raison des exigences minimales en matière de superficie et de la croissance des produits sans couverture d'assurance) et d'innover pour assurer la viabilité future de l'exploitation.

Les producteurs constatent la valeur du programme

Les producteurs apprécient Agri-protection; il s'agit du programme de GRE le plus favorablement perçu en raison de sa rapidité d'intervention ainsi que de la prévisibilité et du montant des paiements. Les commentaires envoyés par les producteurs, ainsi que leur participation continue, témoignent de la mesure dans laquelle ils apprécient Agri-protection. Dans l'ensemble, les producteurs qui participent au programme Agri-protection sont très satisfaits quant à sa mise en œuvre, sa prévisibilité, sa rapidité et sa réactivité (Figure 4). Selon l'Enquête financière de 2021 sur les fermes, les niveaux élevés de satisfaction des participants au programme sont uniformes dans tous les secteurs et les tailles des exploitations agricoles. Les taux de couverture élevés et la participation constante fournissent une preuve supplémentaire de la satisfaction des producteurs à l'égard du programme Agri-protection.

Même si le programme est perçu favorablement par ses participants, un manque de données empêche de comprendre les opinons des non-participants. Une meilleure compréhension des données est nécessaire en raison des faibles taux de participation des producteurs de fourrages et de pâturages.

Figure 4 : Satisfaction des participants au programme Agri-protection (2021)

Source : Enquête financière sur les fermes, 2021

Description de la Figure 4

La figure 4 présente le degré de satisfaction des participants à Agri-protection quant à l'exécution, à la rapidité, à la réactivité et à la prévisibilité du programme. Pour chaque mesure, environ 40 % étaient très satisfaits et plus de 45 % étaient plutôt satisfaits. Très peu de participants à Agri-protection étaient très insatisfaits ou plutôt insatisfaits (moins de 15 %).

	Exécution	Rapidité	Réactivité	Prévisibilité
Très satisfait	45 %	43 %	42 %	39 %
Plutôt satisfait	46 %	47 %	45 %	48 %
Plutôt insatisfait	7 %	7 %	9 %	9 %
Très insatisfait	2 %	3 %	5 %	5 %

Santé mentale

Selon les publications évaluées par les pairs, les programmes de gestion des risques de l'entreprise, comme Agri-protection, contribuent à la santé mentale des producteurs agricoles. Plusieurs études sur la santé mentale des producteurs agricoles ont révélé que les défis financiers et les incertitudes économiques sont des facteurs de stress importants pour eux. Les conditions météorologiques constituent un facteur de stress constant pour les producteurs; de plus, les changements climatiques et les phénomènes météorologiques violents ajoutent à l'incertitude des producteurs. Le programme Agri-protection peut offrir aux exploitations vulnérables une certitude supplémentaire lorsqu'elles font face à des catastrophes incontrôlables, réduisant ainsi les facteurs de stress en santé mentale.

7.0 Conclusions et recommandations

On a constaté que le programme Agri-protection a contribué à stabiliser les répercussions financières liées aux pertes de production. Le programme est bien intégré à la série de programmes de GRE, ce qui permet de faire face aux baisses de production. Parmi la série de programmes de GRE, Agri-protection est le programme le plus favorablement perçu par les producteurs en raison de sa prévisibilité et de sa rapidité d'intervention à l'égard des pertes du secteur.

Le programme Agri-protection est administré différemment d'une province à l'autre, certaines provinces étant moins efficaces. Il serait avantageux pour les provinces qui éprouvent de la difficulté à concevoir et à offrir le programme Agri-protection de manière efficace d'adopter des pratiques prometteuses de la part d'autres administrateurs provinciaux et de tirer parti de l'innovation du secteur privé en matière d'assurance-récolte. Ces améliorations peuvent améliorer la précision, la fiabilité et l'efficacité globale du programme.

De multiples phénomènes météorologiques violents ont eu une incidence sur le programme Agri-protection en raison des paiements records en 2021-2022; certaines provinces risquent même d'exiger des paiements de réassurance d'AAC pour couvrir les indemnisations. L'établissement du taux de primes devrait tenir compte de l'incidence et de l'augmentation de la fréquence des phénomènes météorologiques violents sur les paiements d'indemnisation qui tiennent compte de l'incidence des coûts pour les producteurs. Étant donné le coût croissant de la couverture des risques agricoles et de la prestation d'assurance partout au Canada, il faut s'efforcer d'atténuer les risques financiers à l'égard du programme.

Malgré l'investissement important dans le programme Agri-protection étalé sur de nombreuses années, il est nécessaire d'avoir une banque de données consolidée sur le rendement ainsi que des données normalisées dotées de mécanismes permettant d'échanger les données et d'accroître la vitesse à laquelle elles sont obtenues. Cette lacune limite la capacité d'évaluer l'efficacité du programme et la réalisation de ses résultats.

La sensibilisation des producteurs et l'accès au programme Agri-protection ont été jugés incohérents dans l'ensemble du secteur et des provinces. On a constaté que la participation des petits producteurs ainsi que celle des secteurs autres que les céréales et des secteurs oléagineux étaient faibles, ce qui limitait la capacité du programme de soutenir le secteur en cas de catastrophes naturelles et d'atteindre les cibles de rendement. Une meilleure sensibilisation de la série de programmes de GRE et une meilleure couverture du programme Agri-protection pourraient améliorer la portée du programme dans les secteurs mal desservis et auprès des groupes sous-représentés, réduisant ainsi la dépendance à l'égard de mesures de soutien ponctuelles comme le cadre Agri-relance.

Recommandations

Recommandation 1

La sous-ministre adjointe de la Direction générale des programmes devrait relever les inefficacités et y remédier, en facilitant la collaboration entre les provinces pour qu'elles échangent sur leurs conceptions et pratiques de mise en œuvre prometteuses.

Recommandation 2

La sous-ministre adjointe de la Direction générale des programmes, en consultation avec la Direction générale des systèmes d'information, devrait travailler avec les provinces pour normaliser les données administratives et les données sur le rendement du programme, et pour élaborer des mécanismes permettant d'échanger ces renseignements et d'accroître la vitesse à laquelle ils sont obtenus.

Recommandation 3

La sous-ministre adjointe de la Direction générale des programmes devrait accroître, au sein du secteur, la visibilité et la compréhension de la série de programmes de GRE.

Réponse et plan d'action de la direction

La direction accepte les recommandations de l'évaluation et a élaboré un plan d'action pour aborder chacune d'entre elles. À l'appui de la première recommandation, la Direction générale des programmes travaillera en étroite collaboration avec les provinces pour déterminer et promouvoir les pratiques et innovations prometteuses. Elle étudiera également de nouveaux produits d'assurance afin de réduire les primes et d'évaluer les incidences du risque climatique sur le programme Agri-protection. Tous les volets répondant à la première recommandation seront achevés d'ici décembre 2026. À l'appui de la deuxième recommandation, la Direction générale des programmes et la Direction générale des systèmes d'information collaboreront avec les provinces pour améliorer la collecte et la communication de données. Les activités relatives à la deuxième recommandation seront terminées d'ici mars 2025. À l'appui de la troisième recommandation, la Direction générale des programmes et la Direction générale des affaires publiques collaboreront avec les provinces pour lancer des activités qui font la promotion de l'ensemble des programmes de GRE dans le cadre du Partenariat canadien pour une agriculture durable. Les activités relatives à la troisième recommandation seront terminées d'ici mars 2024.

Annexe A : Méthode d'évaluation

Recherche contextuelle

L'équipe d'évaluation a réalisé une recherche afin de comprendre le contexte ainsi que les méthodes d'évaluation courantes du programme utilisées pour évaluer des programmes d'assurance semblables. Pour ce faire, elle devait examiner les programmes d'assurance-récolte au Canada et dans d'autres pays, effectuer un examen non systématique des nouvelles récentes liées au programme, et tenir des réunions informelles avec la Direction générale des programmes d'AAC et d'autres secteurs du Ministère.

Examen des documents et des dossiers

Un examen des documents et des dossiers a été effectué afin de mieux comprendre le fonctionnement du programme et d'orienter d'autres sources de données. Il a été fait sous forme de synthèse et d'analyse de 315 documents internes et externes.

Pour analyser les documents, des questions d'évaluation et des indicateurs ont été utilisés comme codes. Les documents ont été analysés de manière déductive, en extrayant les renseignements s'appliquant aux codes. La synthèse a été réalisée à l'aide d'une version modifiée de l'analyse thématique en regroupant, en décrivant et en interprétant les codes pour répondre aux questions d'évaluation.

Examen des publications évaluées par les pairs

L'équipe d'évaluation a analysé et synthétisé des documents universitaires issus de recherches dans des bases de données (par exemple, Google Scholar), des principales revues spécialisées en agriculture et en assurance, ainsi que de la Bibliothèque canadienne de l'agriculture. Plusieurs requêtes de recherche ont été effectuées entre juillet et août 2022. Les mots-clés comprenaient les suivants : « Agri-protection » (dans le titre); « assurance-récolte » et « Canada » (dans le titre); « assurance-récolte » ou « Agri-protection » et « Canada ». Des critères d'exclusion ont été établis pour limiter l'examen aux seuls articles traitant de manière substantielle de l'assurance-récolte au Canada. Au total, 71 articles ont été examinés.

Un cadre conceptuel novateur a été élaboré pour analyser la documentation. Ce cadre a servi de guide pour comprendre les obstacles, les éléments habilitants et les avantages du programme, son efficacité et son efficience, ainsi que les besoins du secteur. La documentation a été analysée de manière déductive en utilisant les questions d'évaluation et les indicateurs comme codes. Une version modifiée de l'analyse thématique a été utilisée pour cerner les tendances et les thèmes dans la documentation par rapport à chaque code.

Analyse des données administratives et secondaires du programme

Des données administratives et secondaires sur le programme ont été extraites du Système statistique national de l'assurance production (SSNAP), puis analysées pour fournir du contexte aux constatations ressorties des autres sources de données. Les données financières du programme ont aussi été utilisées pour aider à calculer les mesures d'efficience. Les données du Recensement de l'agriculture de 2021 et de l'Enquête financière sur les fermes de 2021 ont été utilisées pour fournir du contexte concernant le rendement du programme. Finalement, l'Enquête financière sur les fermes a été utilisée pour en savoir plus sur la façon dont les producteurs perçoivent le programme Agri-protection et les autres programmes de GRE.

Entrevues avec des informateurs clés

Des entrevues semi-structurées ont été effectuées par vidéoconférence avec des intervenants internes et externes entre septembre et novembre 2022. Quarante-cinq informateurs clés ont été invités à participer à une entrevue. En tout, 30 informateurs clés ont été interviewés.

Chaque entrevue a été enregistrée et a fait l'objet d'une transcription sommaire dépersonnalisée. Chaque transcription a été examinée individuellement. Un codage structural et un codage de comparaison ont été utilisés pour analyser les transcriptions; les questions d'évaluation et les indicateurs ont servi de codes pour catégoriser le corpus de données. Cela a permis de créer des sommaires des résultats des entrevues organisés à la fois par indicateur et par question.

Groupe d'experts externes

Un groupe de 4 experts externes réputés du milieu universitaire dans le domaine de l'assurance-récolte au Canada a été établi. Les experts ont été sélectionnés à la suite d'un examen approfondi d'articles évalués par les pairs. Les experts ont été consultés tout au long du projet et ont fait part de leurs commentaires au Bureau de la vérification et de l'évaluation concernant des questions d'évaluation clés. Une discussion animée a permis au groupe de fournir une rétroaction sur les résultats qui ont appuyé la triangulation.

Triangulation

L'évaluation a incorporé la triangulation interméthode, intraméthode et méthodologique séquentielle (par exemple, la phase qualitative est effectuée en premier afin d'orienter la phase quantitative subséquente).

Limites méthodologiques

Limite	Stratégie d'atténuation	Incidence sur l'évaluation
Biais dans les réponses : Les informateurs clés qui ont participé à l'évaluation pourraient avoir un intérêt dans la poursuite des programmes de GRE.	Des entretiens avec des participants de 5 groupes d'intervenants ont permis de recueillir des points de vue variés. Les données ont été résumées dans les groupes d'intervenants et entre ceux-ci, et triangulées avec d'autres sources de données lorsque cela était possible afin d'éliminer les biais potentiels.	Faible
Limite de données 1 : Manque de données administratives récentes du programme et de données récentes sur le rendement du programme, y compris les données à l'échelle des fermes.	Les données administratives du programme disponibles ont été utilisées de 2012 à 2018 ainsi que des renseignements partiels jusqu'en 2022 pour comprendre les besoins et l'utilisation du programme. D'autres sources de données ont été utilisées pour compenser le manque de données administratives complètes du programme de 2018 à 2021.	Moyenne
Limite de données 2 : Les données secondaires existantes ont été utilisées pour répondre aux questions d'évaluation. L'Enquête financière sur les fermes de 2019 et celle de 2021 n'ont pas été pondérées pour ce qui est de la participation aux programmes de GRE.	L'Enquête financière sur les fermes a proposé des généralisations au sujet des participants aux programmes. D'autres sources de données ont été utilisées pour corroborer les constatations.	Faible

Annexe B : Modèle logique

Le modèle logique du programme Agri-protection est présenté ci-dessous.

Activités

• Participation à l'élaboration/à l'analyse des régimes d'assurance provinciaux
• Traitement des demandes d'indemnisation financière provinciales

Extrants

• Accords relatifs aux régimes d'assurance
• Paiements aux provinces (financement afin que les producteurs jouissent d'une protection d'assurance efficace)
• Les demandes d'indemnisation des producteurs sont traitées par la province dans un délai de 30 jours civils.

Résultats immédiats

• Les producteurs ont accès à une protection personnalisée des cultures contre les catastrophes naturelles afin de réduire les répercussions financières des pertes de production ou d'actifs.

Résultats intermédiaires

• Stabilise le revenu du producteur en réduisant au minimum les effets économiques des pertes de production causées par les catastrophes naturelles.

Résultats ultimes

Résultats ultimes de la série de programmes de GRE :

• Le secteur de l'agriculture est résilient sur le plan financier.
• Les producteurs considèrent que la série de programmes de GRE est utile pour gérer leurs risques opérationnels.
• Les programmes sont économiquement rentables.
• L'industrie est en mesure de mieux gérer les risques de l'entreprise et de rester viable à long terme.

Source : Profil d'information sur le programme Agri-protection

Annexe C : Résumé des mesures d'efficience et de rendement

Résumé des mesures d'efficience (sur l'ensemble de 2017-2018 à 2021-2022)

Résumé des mesures du rendement